Конституция Великобритании (вступительная статья)

Исторические особенности развития государства обусловили нестандартный характер британской Конституции. Великобритания не знает единовременно созданного акта, действующего в качестве Конституций. Особенности Конституции относятся к ее форме, но не касаются содержания, ее сущности. По форме британская Конституция имеет комбинированный, несистематизированный характер; она слагается из двух частей — писаной и неписаной. Такой характер имеют все отрасли английского права; поэтому конституционное законодательство не отличается каким-либо особым своеобразием в этом плане от других отраслей права. Внешне конституционное законодательство представляется не очень четким, определенным. Британскую Конституцию часто называют неписаной, имея в виду то обстоятельство, что она никогда не была «записана» в едином акте. Писаная и неписаная ее части имеют, в свою очередь, различные, весьма разнообразные источники.

Писаная часть включает в себя статутное право, т. е. принятые в различные годы и даже эпохи акты парламента (законы), регулирующие вопросы конституционного характера (но ни один из этих законов не является основным законом), и судебные решения (прецеденты), имеющие своим предметом вопросы, также носящие конституционный характер. Хотя судебные решения объективно существуют в писаной форме, т. е. зафиксированы на бумаге, тем не менее доктрина относит их к неписаной части права. Выражение «писаный закон» означает закон, формально принятый парламентом, независимо от того, зафиксирован он на бумаге или нет, а термин «неписаное право» употребляется в отношении актов, не принимавшихся парламентом '. Судебные решения составляют систему «общего права»; они затрагивают главным образом права и свободы граждан. Отсутствие единого акта о правах и свободах, о необходимости которого много лет говорится в различного рода научных изданиях, ведет к необходимости судебного толкования существующих законов и норм обычного права. Прецеденты регулируют также отношения между различными государственными органами. Судебных прецедентов огромное множество; наибольшее значение имеют решения высших судебных инстанций, особенно Палаты лордов — верховной судебной инстанции страны. Ее решения обязательны для всех судов.

К собственно неписаной части относятся конституционные соглашения, нигде юридически не зафиксированные, но регулирующие, как правило, важнейшие вопросы государственной жизни. Эти соглашения, или система обычного права, рассматриваются в Великобритании как основа конституционного права, -Обычаи представляют сложившиеся на практике правила. Они регулируют главным образом условия, связанные с кабинетом министров и правительством в широком смысле этого понятия, отношения органов государственной власти между собой. Обычаи включают нормы, регулирующие назначение министров, коллективную ответственность кабинета министров, роспуск парламента, заключение международных договоров, объявление войны и др. На практике эти прерогативы осуществляются короной (монархом) по получении одобрения правительства, находящегося у власти.

Исторически конституционные соглашения имеют различное происхождение. Они возникают в силу обстоятельств в результате межпартийной борьбы; играет роль и медленная эволюция существующей практики, приспособление ее к меняющимся условиям. Никто не может заставить соблюдать i конституционный обычай; для этого нет какого-либо специального органа. Парламент — теоретический хранитель суверенитета — в любой момент может предложить новое правило, отменив или упразднив предыдущий обычай. Суверенитет парламента — фундаментальный принцип британского конституционного права — также является принципом обычного права. Он неоднократно признавался судами; в частности, в 1840 г. судом было подтверждено право парламента судить своих членов за нарушение своих прав и привилегий, в 1884 г. судом было подтверждено полное право парламента распоряжаться своими внутренними делами. «Принцип парламентского верховенства означает: парламент... имеет, при английском государственном устройстве, право издавать и уничтожать всевозможные законы; нет ни одного лица, ни учреждения, за которым бы английский закон признавал право преступать или не исполнять законодательные акты парламента... Всякий парламентский акт (или часть его), создающий новый закон или же отменяющий или изменяющий существующий закон, должен быть исполняем всеми судами. Тот же самый принцип с отрицательной стороны может быть выражен так: никакое лицо, никакое собрание лиц при английской Конституции не имеют права издавать постановления, которые были бы несогласны с парламентскими актами или, другими словами, пользовались бы судебной защитой вопреки парламентскому акту»,— писал выдающийся английский государствовед А. В. Дайси.

Не существует точного списка, конституционных соглашений. Практически такие соглашения действуют во всех элементах британской политической системы.

Статутное право носит фрагментарный характер; парламентских актов по конституционным вопросам насчитывается около четырех тысяч, и это число постоянно увеличивается. Некоторые акты парламента могут рассматриваться как чисто конституционные, целиком посвященные какому-либо вопросу конституционного регулирования. К ним, в частности, относятся несколько законов о составе, взаимоотношениях и полномочиях палат парламента (законы о парламенте 1911 и 1949 гг., Акт о пэрах 1963 г. и др.), законы об избирательном праве (многочисленные акты о народном представительстве, например, 1949, 1969, 1974, 1983, 1985, 1989 гг. и т. д., постоянно нивелирующие институты избирательного права и избирательной системы), законы о местном управлении 1972, 1985 гг. и др. Конституционные нормы содержатся и в законах, в которых регулирование подобных проблем является частью акта наравне с другими вопросами. Например, в Акте о министрах короны 1975 г. наравне с вопросами конституционного характера содержится много положений, относящихся к административному праву. Конституционные нормы могут находиться и в актах делегированного законодательства.

В отечественной и зарубежной литературе к конституционным актам относят и законы о правовом положении личности, прежде всего Хабеас корпус акт 1679 г., Билль о правах 1689 г. и, конечно же, Великую хартию вольностей 1215 г. Эти акты публикуются в сборниках конституционных материалов и представляются как действующее право. Историческое значение названных актов несомненно, но подавляющее большинство их норм, имеющих практическое, а не декларативное значение, отменено позднейшими актами парламента; нормы первоначальных актов приспособлены к реально изменившимся условиям. Так, нормы Хабеас корпус акта 1679 г. были отменены в разное время: ст. 3—в 1863 г., ст. 1—в 1966 г., а положения ст. 2—в разное время с 1863 по 1976 г., и ни одна из норм этого закона в настоящее время не действует. Различные части Билля о правах 1689 г. отменялись с 1867 по 1948 г. Нормы названных актов были в модифицированном виде инкорпорированы в более поздние законы, например в ст. 10 Акта об уголовном праве 1967 г. и в Акт о судах 1974 г. '

Своеобразная система английского конституционного права в целом, безусловно, охватывает все стороны его регулирования, но каждый из входящих в это право компонентов — судебные решения, закон или какой-либо обычай — не претендует на роль общих принципов; все они, как правило, обязаны своим происхождением частным случаям, отдельным потребностям, вызвавшим необходимость в дополнении, приспособлении существующего порядка разрешения тех или иных вопросов к новым обстоятельствам.

Названные источники Конституции, однако, постепенно эволюционируют: заметно ослабевает роль прецедентного права, казуистический партикуляризм которого препятствует созданию единообразных правовых норм. В то же время такие преимущества судебных прецедентов, как гибкость и эластичность, объясняют заинтересованность правящих кругов в сохранении общего права. Несомненно, что британская Конституция по форме очень отличается от других зарубежных основных законов, хотя и не является абсолютно уникальной. Подобную же форму имеет Конституция Новой Зеландии. Основной закон Канады 1982 г. с изданием Акта о Канаде приобрел систематизированный характер, включив в себя 25 актов начиная с 1867 г., регулирующих как конституционные, так и неконституционные вопросы, и оставив за своими пределами некоторые нормы чисто конституционного характера (например, касающиеся избирательного права).

Особенности британской Конституции объясняются условиями политического развития страны. Она формировалась под воздействием борьбы между различными политическими силами, включая классовые. Первоначально такая борьба развертывалась между буржуазией, которую представлял парламент (точнее, его нижняя палата — Палата общин), и дворянством, интересы которого выражал монарх. Позднее конституционное право стало отражать требования других социальных групп, учитывать потребности экономического, социального и политического развития страны.

Своеобразная форма британской Конституции влечет ряд последствий; прежде всего, входящие в нее компоненты исключают какой-либо особый порядок их принятия, изменения или отмены. Другими словами, Конституция относится к числу гибких, т. е. изменяемых, с соблюдением обычной процедуры в парламенте или в условиях обычного судопроизводства. Следующая особенность — отсутствие органов конституционного контроля, так как невозможно сопоставлять издаваемые акты, принимаемые судебные решения с уже существующими парламентскими законами и действующими судебными решениями, если эти законы и решения не обладают повышенной юридической силой. Тем более нельзя определить, соответствует ли издаваемый акт конституционным соглашения, нигде юридически не зафиксированным. Отсутствие иерархии в актах, издаваемых парламентом, всеми признаваемый суверенитет парламента и точное следование судов букве закона — дополнительные аргументы о невозможности существования в Великобритании конституционной юстиции.

Из характера Конституции вытекает и то, что труды ученых-юристов признаются в качестве источника конституционного права, поскольку они содержат необходимые обобщения, анализ писаных и неписаных норм Конституции. Толкование законов, прецедентов и обычаев является не первичным, а производным источником права. Названная роль трудов юристов подтверждается судебной практикой. Так, Палата лордов в 1920 г. по делу Attorney-General v. De Keyser Royal Hotel Ltd. прямо восприняла предложенное А. В. Дайси определение королевской прерогативы. «Раньше существовало созданное практикой правило, что при жизни автора нельзя ссылаться в суде на его работу. Это правило, которое, по-видимому, не имело никаких логических оснований, теперь не особенно принимается в расчет, и некоторые авторы, даже авторы статей в периодической печати, еще при жизни получают удовлетворение от того, что к их мнению присоединяются судьи».

Для британской Конституции в большей мере, чем для основных законов других зарубежных стран, свойствен значительный формализм. Этому способствует то обстоятельство, что многие нормы, институты, органы, созданные очень давно, иногда несколько веков назад, официально продолжают действовать, не будучи отмененными. Формализм ведет к отрыву существующих норм и институтов от реальной действительности. Наиболее ярко этот разрыв заметен в положении центральных органов государственной власти. Будучи конституционной монархией, Великобритания формально управляется монархом с весьма обширными юридическими полномочиями. При монархе состоит Тайный совет, который, опять же по Конституции, помогает ему управлять страной. Все законодательные, исполнительные и судебные органы формально получают свою власть от монарха. Фактически же страной управляет Правительство, а точнее — Премьер-министр, в партийном подчинении которого находится и большинство членов Палаты общин. Тайный совет существует и поныне, но монарх не является «хозяином» даже этого органа; его состав формируется помимо монаршей воли.

Правительство Великобритании имеет пестрый состав; во главе его находится Премьер-министр, формально назначаемый монархом, а фактически им всегда становится лидер политической партии, получившей на выборах большинство мест в Палате общин. Занимая исключительное место в системе государственных органов, Премьер-министр обладает огромной компетенцией, позволяющей ему влиять на все стороны политической жизни страны. Премьер-министр (являющийся одновременно Первым лордом казначейства и министром по делам гражданской службы) располагает обширными полномочиями по назначению высших должностных лиц в государстве: подбирает членов кабинета и министров, которые утверждаются монархом в соответствии с его характеристиками, дает рекомендации, а фактически самостоятельно формирует высший состав англиканской церкви, выдвигает высших судебных лиц, высших чиновников гражданской администрации.

В отличие от других европейских стран в Великобритании существует особое понятие Правительства. Оно охватывает два органа: само Правительство, включающее всех министров, в таком составе никогда не собирающихся вместе, и Кабинет, в который входит около 20 членов Правительства, как связанных с процессом управления отдельными отраслями народного хозяйства, так и не имеющих к этому никакого отношения (К ним относятся лица, занимающие традиционные должности — лорд-председатель совета, канцлер герцогства Ланкастерского, лорд-хранитель печати, главный казначей и время от времени министры без портфеля. Названные министры могут иметь обязанности в какой-либо отрасли управления или выполнять специальные поручения Премьер-министра. Канцлер герцогства Ланкастерского, например, несет ответственность за развитие искусств, библиотечное и музейное дело. Главный казначей занимается координацией информационной деятельности, а лорд-председатель совета и лорд-хранитель печати курируют департамент государственной службы и ведомство по делам Содружества соответственно). Названная структура Правительства сложилась исторически. Особенности структуры нисколько не влияют на развитие установившейся тенденции, направленной на свертывание коллегиальных форм в деятельности Правительства в пользу одного лица — Премьер-министра и отражающей организационную консолидацию и совершенствование государственного аппарата.

Законодательная власть согласно британской Конституции принадлежит парламенту, состоящему из монарха, Палаты лордов и Палаты общин. Формализм пронизывает и эту ветвь государственной власти. Родоначальник всех парламентов — британский парламент в целом и Палата общин как важнейшая его часть утратили свою прежнюю независимость в решении государственных дел; большинство его полномочий осуществляется под руководством Кабинета министров через механизм партийного контроля.

Кажущийся олицетворением малоподвижности, консерватизма, хранителем средневековых традиций британский парламент, однако, постоянно приспосабливается к меняющимся условиям. Это утверждение, в частности, относится к его внутренней структуре. В 1967 г. была введена должность парламентского комиссара по контролю за деятельностью администрации (разновидность омбудсмана), на которого возложены функции по рассмотрению жалоб на «плохое» управление, когда того требуют члены Палаты общин. Расследования касаются действий, предпринятых центральными органами управления страны, но не политических вопросов (юридически последние подконтрольны парламенту). В 1979 г. Палата общин провела значительную реформу своих комитетов. Почти все существовавшие комитеты были упразднены, за исключением нескольких (по привилегиям, юридической документации и др.), и было создано 12 новых комитетов, соответствующих основным направлениям деятельности министерств.

Верхняя палата парламента — Палата лордов — один из наиболее ярких пережитков средневековья, фактически выполняет роль тормоза в отношении законопроектов, принятых Палатой общин. Еще в Акте о парламенте 1911 г. говорилось о намерении «заменить Палату лордов... иной палатой, основанной на начале народного представительства и не наследственной более». Г. С. Гурвич, видный государствовед нашей страны, писал еще в 1927 г.: «Общественное мнение утверждало, что палата общин представляет всех, тогда как палата лордов не представляет никого. Отношения между ними должны были складываться, очевидно, вполне мирно, ибо трудно представить себе ссору между всеми и никем. В действительности, однако, схема эта осложнилась тем, что... палата лордов вполне отождествилась с консервативной партией». С тех пор ситуация не изменилась. В 1993 г. из 1205 лордов, имевших право голосовать, 477 лордов (40%>) причисляли себя к консерваторам, III—к лейбористам, 272 считали себя беспартийными и 59 были либерал-демократами.

Палата оказывает несомненное воздействие на законодательный процесс, не только задерживая его, но и влияя, по существу, на рассматриваемые законопроекты. Если в 1945 г. Палата лордов казалась лишенной всякой полезности и полномочий, то сорок лет спустя она стала наиболее активной верхней палатой в мире. Активность Палаты резко усилилась после принятия Акта о пожизненном пэрстве. Премьер-министр получил фактическое право назначать в Палату пожизненных пэров, получивших право участвовать в работе и голосовать наравне с наследственными пэрами. Включение в Палату пожизненных пэров имело цель активизировать деятельность Палаты и в то же время усилить партийные позиции тех или иных правительств. М. Тэтчер в течение 1979—1987 гг. назначила 153 пожизненных пэра, из которых 64 были членами консервативной партии. Всего же с 1958 по 1987 г. было назначено 544 человека, из которых 142 консерватора, 232 лейбориста, 25 либералов и 145 независимых. Активизация Палаты лордов проявилась в увеличении числа ее заседаний, активизации членов Палаты, увеличении продолжительности заседаний. Если в 1959—1960 гг. при числе членов в 907 за два года в заседаниях участвовало 542 члена, выступило 283, средняя цифра присутствия была 136, а число заседаний составляло 450, то в 1985—1986 гг. эти цифры соответственно составляли 1171, 798, 529, 317 и 1213. В конце 80-х годов лорды вносили около двух тысяч поправок в сессию к правительственным законопроектам.

Господство двухпартийной системы приводит к тому, что лишь одна из двух партий — консервативная или лейбористская — обладает большинством мест в Палате общин. Правительство, контролирующее это большинство, фактически осуществляет полномочия парламента. Практически только Правительство обладает законодательной инициативой. И ни один законопроект, исходящий от депутатов, не может быть принят, если он не пользуется правительственной поддержкой. Принимаемое в широких масштабах делегированное законодательство, почти не подверженное парламентскому контролю, бессилие парламента в финансовой и бюджетной сфере, как и в сфере контроля за деятельностью Правительства, — все это говорит об упадке британского парламента, «матери парламентов», знавшего в прошлом лучшие времена.

На положение британского парламента влияют и международные реалии. Присоединение Великобритании к Европейским сообществам, ныне преобразованным в Европейский союз (ЕС), влечет прямое посягательство на дотоле нерушимый принцип суверенитета парламента. Регламенты, издаваемые Комиссией Союза, включаются непосредственно в правовую систему государств-участников; нормы регламентов имеют преимущественную силу по отношению к соответствующим положениям национального права. Сам британский парламент, приняв Акт о Европейских сообществах 1972 г. \ согласился с тем, что все права, полномочия, обязательства и ограничения, создаваемые на основе учредительских договоров Сообществ, будут признаваться, действовать и использоваться в Соединенном Королевстве (п. 1 ст. 2), что любой законодательный акт, действующий или изданный в будущем, будет толковаться в связи с обязательствами Великобритании по названным учредительским договорам (п. 4 ст. 2) и вопросы права Сообществ будут разрешаться судом Сообществ и все английские суды будут уважать и учитывать решения названного суда (ст. 3). Как известно, компетенция наднациональных органов ЕС затрагивает экономические и социальные вопросы. Таким образом, в отношении компетенции, переданной в распоряжение ЕС, британский парламент отныне не суверенен. Его суверенитет бэтой области теперь ограничен только правом выхода из Союза.

В некоторой мере принцип суверенитета парламента колеблется и в связи с начавшейся практикой проведения общенациональных референдумов в Великобритании. В 1975 г. лейбористским Правительством было организовано пока единственное голосование с целью получения возможности провести новые переговоры о присоединении Великобритании к ЕС. Договор о присоединении был подписан консерватором Э. Хитом и одобрен парламентом в том же 1972 г. Голосование показало, что каждые два избирателя из трех являлись сторонниками оставления Великобритании в составе ЕС.

Монархия — старейший политический институт Великобритании. Наследственный король или королева — глава государства, и в этом качестве они персонифицируют государство. С теоретической точки зрения монарх является главой исполнительной, составной частью законодательной и главой судебной власти, командующим вооруженными силами и светским главой англиканской церкви. На практике в результате длительной эволюции под воздействием политической борьбы огромная власть монарха была сильно ограничена, и сейчас своими прерогативами монарх обладает лишь номинально; фактически полномочия монарха осуществляются Правительством, и случаи, когда монархи вмешивались в принятие решений, весьма и весьма немногочисленны.

Негативные последствия сохранения монархии достаточно очевидны и признаются даже английскими авторами (прямое вторжение в политическую жизнь при выборе Премьер-министра, когда в Палате общин отсутствует большинство у какой-либо партии; косвенное воздействие монархии как олицетворение консервативности, отсутствия прогресса, нежелание менять многовековые традиции). Выгоды от сохранения монархии для правящих кругов являются большими, чем последствия ее недостатков. Монархия — идеологическое орудие воздействия на население. Его политическая цель также очевидна. При социальных потрясениях в стране возможно применение королевских прерогатив.

Великобритания, будучи по территориальному устройству унитарным государством, является многонациональной страной. Унитарное государство Великобритания сложилось в XVI— XVII вв. в результате присоединения «кельтских» территорий; в правовом отношении очередное присоединение оформлялось как «уния» (Акт о соединении с Шотландией 1707 г., акты об Уэльсе 1536 и 1542 гг., Акт об унии с Ирландией 19Ш г.).

Несмотря на попытки в течение нескольких веков подавить национальное движение, расколоть его, на проводившиеся активные меры по ассимиляции в языковой, культурной и других областях, до настоящего времени в Великобритании сохранились существенные национальные различия во многих сферах общественных отношений. Национальные проблемы привлекли к себе внимание в 60—70-е годы на фоне обострившегося в то время кризиса экономической и политической системы Великобритании. Эти проблемы всегда существовали, и реформы, направленные на предоставление самостоятельности путем передачи власти высшими органами страны органам в Шотландии, Уэльсе и Ирландии (так называемая деволю-ция), в прошлом неоднократно обсуждались. Последний проект, выработанный лейбористским Правительством и предусматривавший создание в Шотландии и Уэльсе парламентов с ограниченными полномочиями, а также учреждение собственных органов исполнительной власти, ответственных перед этими парламентами, должен был привести к расширению автономии национальных районов страны. Однако на референдуме 1979 г, в Шотландии и Уэльсе этот проект не получил поддержки требовавшихся 40% зарегистрированных избирателей.

Хотя расширение самостоятельности Шотландии и Уэльса в своих внутренних делах не состоялось, тем не менее в существующем государственном управлении этими территориями обнаруживаются некоторые элементы автономии, особенно в Шотландии. Для каждой из них установлена специальная квота мест в Палате общин, на центральном уровне определена система исполнительных органов, призванных учитывать их специфику, созданы специальные комитеты в парламенте. В 1967 г. был принят закон об уравнении в правах валлийского языка с английским. Шотландия обладает собственной судебной системой, отличной от английской. Для Шотландии общенациональным парламентом издается специальное законодательство. Что же касается Уэльса, то у него нет своей судебной системы, а специальные законы для него очень редки.

В результате национально-освободительного движения Ирландии удалось освободиться от колониальной зависимости. Однако в 1921 г. Великобритания отторгла от Ирландии шесть северных графств (Ольстер), которые остались в ее составе и пользовались некоторой автономией. Обострение положения в Северной Ирландии, вызванное главным образом противоречиями между католическим и протестантским населением, привело к гражданской войне, прекращение огня в которой состоялось только в 1994 г. С 1972 г. Ольстер практически постоянно находится под прямым управлением британского Правительства, хотя оно и пытается выработать для Северной Ирландии самостоятельный статус (например, Акт о Северной Ирландии 1973 г.).

Архаичность действующей британской Конституции в настоящее время признается многими учеными и политиками. В последние десятилетия стали появляться проекты Основного закона, построенные на традиционных принципах континентальной Европы. Важным фактором, стимулирующим данный процесс, стало развитие европейской интеграции, вхождение Великобритании в Европейский союз, что требует четкого и унифицированного законодательства, в том числе и конституционного. В одном из последних проектов, представленном Институтом по исследованию государственной политики и включающем 129 статей и 6 приложений, содержатся развернутые нормы Билля о правах, построенного на основе Европейской конвенции по правам человека 1950 г. и Международных пактов о правах человека 1966 г. Согласно проекту английский парламент должен включать избираемые по пропорциональной системе две Палаты — Палату общин (срок полномочий 4 года) и вторую Палату с таким же сроком полномочий, но выборы которой проходят в интервалах между выборами в нижнюю палату. В целом проект отражает современные тенденции конституционного законодательства.