Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в России

 

Проводимые в России конституционные реформы властной вертикали, берущие начало в 2000 году с образования семи федеральных округов, охватили многие сферы общественных отношений. Процесс упорядочения федеративных отношений не мог не коснуться вопроса разграничения федеральной и региональной компетенции.

Конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов отражена в ст. 71 - 73 Конституции РФ, а распределение полномочий между ними проведено законодательно.

Реформа российского федерализма в целом характеризуется смещением полномочий от субъектов к Федерации, что в определенной мере было необходимо выполнить в целях обеспечения единства правового пространства и равенства прав граждан. Но задумаемся: концентрируя в своих руках такое огромное количество полномочий, сможет ли Федерация эффективно и объективно их выполнять? Кроме того, есть группа совместных полномочий (в сфере природопользования, образования, культуры), которые лучше осуществлять не из Центра, а в регионах, что требует деконцентрации правового регулирования с учетом региональной специфики.

И наиболее проблемной остается сфера совместной компетенции. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные акты субъектов РФ. Однако в такой формуле не прозрачен "водораздел" в правовом регулировании. Насколько глубоко может заходить федеральный законодатель в рамках совместного ведения? Что остается региональному законодателю? Идея принятия основ федерального законодательства по предметам совместного ведения, где Федерация устанавливает общие принципы, а субъекты их детализируют, к сожалению, не воспринята Центром. А издание такого рода актов решило бы главную задачу - определение границ федерального участия в рамках совместных предметов ведения Федерации и ее субъектов.[1]

Новая модель разграничения предметов ведения и полномочий в сфере совместной компетенции в отличие от прежней не соединяет рамочного федерального регулирования и детального регулирования субъектами РФ, а содержит конкретный перечень полномочий органов власти субъектов, которые они осуществляют самостоятельно и за свой счет. Тем самым сокращена сфера правовых возможностей субъектов РФ в рамках совместной компетенции, а в области собственных полномочий субъектов Федерация оставляет за собой право правового регулирования, которое нельзя теперь назвать, как ранее, рамочным[2]

Тот факт, что федеральный законодатель в ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. об общих принципах определил 41 полномочие субъектов РФ по предметам совместного ведения, закрепляя все остальное за Федерацией, явственно свидетельствует не только о централизации федеративной системы, но и об ограничении деятельности регионов в сфере совместной компетенции, они попросту вытесняются из нее.

А.Н. Кокотов отмечает, что в таких условиях сфера совместного ведения за рамками названного перечня (41 позиция), по сути, превратилась в придаток исключительных федеральных полномочий (ст. 71), а субъекты в рамках такой политики потеряли право комплексного правового регулирования. Интересным видится предложение постепенно возвращать субъектам РФ полномочия, которые они ранее имели.

Представляется, что требуются более радикальные меры, а именно - законодательно определить исчерпывающий перечень не региональных, а федеральных полномочий в совместной сфере, отдав все оставшиеся полномочия регионам. Причем установить для федерального законодателя пределы установления общих принципов, исключив детальное правовое регулированием в совместной сфере, которые должны выполнять регионы в развитие рамочного федерального законодательства, в необходимых случаях опережая его. Автором предлагалось законодателю ограничить "опережающее" законодательство ее положением "в исключительных случаях". Среди таких исключительных случаев предлагались "наличие необходимости правового регулирования конкретных правоотношений, входящих в предмет совместного ведения, при условии внесения соответствующим законодательным органом субъекта Федерации в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу проекта соответствующего закона (рамочного) и непринятия его российским парламентом в течение одного года с момента такого внесения". Такое предложение встретило возражение в литературе. Так, А.А. Кондрашев полагает, что при отказе от права "опережения федерального законодателя" принудительно ограничивается и конституционный статус субъекта РФ. Действительно, природа совместного ведения предполагает совместное участие федеральных и региональных органов в реализации таковых полномочий. Однако, во-первых, речь не идет об отказе в праве опережающего регулирования субъектов РФ по совместной рамке, речь идет об ограничении возможностей субъектов РФ в опережении федерального законодателя, которое должно проводиться только тогда, когда промедление федерального законодателя повлечет негативные последствия, и, во-вторых, иной подход выбивается из логики правового регулирования, поскольку ч. 2 ст. 76 Конституции РФ предполагает первоначальное издание федерального закона по предметам совместного ведения и уже в соответствии с ним принятие регионального акта.[3]

Спорно суждение А.А. Кондрашева о том, что установление условия внесения законопроекта по предметам совместного ведения в Госдуму и непринятие рамочного закона Думой в течение одного года означает давление на федеральную власть. Напротив, это является оптимальной формой взаимодействия законодателей, и отсутствие своевременной реакции федерального законодателя позволяет региональному законодателю оправданно действовать с опережением. Соглашаясь с необходимостью ограничения федерального регулирования по совместным предметам ведения, трудно поддержать идею автора определять формы привлечения органов субъектов РФ для работы над законопроектом по предметам совместного ведения в подзаконном акте - Указе Президента РФ. Представляется, что правовое регулирование таких вопросов должно проводиться на законодательном уровне. И потом, не будет ли определение таких форм привлечения региональных органов давлением на субъекты РФ? Федерация и так достаточно оказывает давление на субъекты, проявляется в различных сферах (избирательное законодательство, назначение губернаторов и т.д.). Поэтому план совместных законодательных мероприятий должен разрабатываться не в одностороннем порядке Центром, а совместно законодателями и не Президентом РФ.

Таким образом, закрепление полномочий органов государственной власти субъектов в сфере совместного ведения означает тенденцию к сглаживанию различий между моделью кооперативного способа разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами, в котором присутствуют федеральная и совместная компетенция, и моделью дуализма, в которой устанавливаются две сферы - Федерации и ее субъектов.

Не определена и судьба исключительных полномочий субъектов РФ. В российской конституционной модели "остаточная компетенция" распределяется на основе способа децентрализации, по принципу "все, что не закреплено за Федерацией и совместными полномочиями, остается субъектам РФ" (ст. 73).

Часть 1 ст. 76 Конституции РФ исключает существование (по крайней мере, применение) законов субъектов РФ, затрагивающих предметы федерального ведения. В то время как ч. 5 ст. 76 Конституции допускает действие законов субъектов России, регулирующих вопросы федеральной компетенции, если они не противоречат федеральным законам.

Анализ конституционных положений позволяет выявить и другие противоречия. Часть 4 ст. 76 Конституции РФ предоставляет право субъектам РФ осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов федерального и совместного ведения России и ее субъектов. Причем ч. 6 ст. 76 провозглашает приоритетность нормативно-правовых актов субъектов РФ, изданных ими по предметам собственного ведения, перед федеральными законами в случае их противоречия.

Установление сферы ведения субъектов определяется федеральным законодателем по своему усмотрению. Например, вопросы архитектурной деятельности и градостроительства не включены в вопросы федеральной и совместной компетенции (ст. 71 - 72), однако федеральный законодатель в Градостроительном кодексе РФ определяет субъектам РФ лишь часть полномочий в этой сфере. Другой пример, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. о системе государственной службы РФ подразделяет государственную гражданскую службу на федеральную, которая находится в ведении РФ, и аналогичную службу ее субъекта, правовое регулирование которой относится к совместной компетенции. Тем самым законодательно государственная гражданская служба субъектов РФ отнесена к предметам совместного ведения, перечень которых в ст. 72 Конституции РФ является закрытым. Хотя по прежнему Закону 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" аналогичные вопросы закреплялись в собственном ведении субъектов РФ

В результате анализа можно сказать о том, что не только остаточная компетенция субъектов РФ остается неопределенной, но и полномочия субъектов РФ в сфере совместной компетенции не являются исключительными и могут в одностороннем порядке произвольно меняться федеральным законодателем, который концентрирует полномочия в совместной компетенции у Федерации. А неконституционное изъятие у регионов конституционного полномочия самостоятельно формировать свои органы государственной власти (ч. 2 ст. 11) препятствует становлению подлинного российского федерализма, превращает его в фикцию.

В соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации одним из принципов федеративного устройства Российской Федерации является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Если разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации есть упорядочение отношений между Федерацией и ее субъектами, и это по российской конституционной модели исключительно предмет конституционного регулирования, то иные параметры заданы в использовании правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти субъектов Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В данном случае наряду с Конституцией России допускаются и другие формы правового регулирования, то есть федеральные законы (ст. 76 Конституции Российской Федерации) и договоры (ст. 11 Конституции РФ).

Исходя из концепции российской Конституции, формально - юридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должно осуществляться в следующей иерархической последовательности: Конституция Российской Федерации как основа разграничения предметов ведения и полномочий; принятие на ее основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (ст. 76 Конституции Российской Федерации); и, наконец, заключение в развитие федерального законодательства договоров (соглашений) (ст. 11 Конституции Российской Федерации).

Наличие двух статей Конституции РФ - 11 и 76, по-разному определяющих правовые формы регулирования по предметам ведения, породило на практике дискуссию - что же является приоритетной формой при разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти: федеральный закон или договор.

Умнова А.И., например, убеждена, что договоры и соглашения как правовые формы разграничения предметов ведения между органами государственной власти должны использоваться как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений[4]

Изменение подходов к договорному регулированию в разграничении федеральных и региональных полномочий. После приостановления практики заключения таких договоров в новом законе возрождается договорная практика, но с рядом условий. Согласно ст. 26.7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. заключение договоров допускается только в том случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем установлено федеральным законом, разграничение полномочий. Договоры должны стать вспомогательным механизмом, призванным уточнить отдельные вопросы разграничения компетенции с учетом региональной специфики.

Введена процедура согласования (одобрения) договоров с законодательными органами. В ч. 4 ст. 26.7 Закона предусмотрено первоначальное одобрение проекта договора региональным парламентом в форме постановления, решение которого затем сообщается главой региона Президенту РФ. После этого договор подписывается Президентом РФ и главой региона и в течение 10 дней после подписания подлежит направлению в Государственную Думу для утверждения его федеральным законом (ч. 7 - 8 ст. 26.7), после чего он вступает в юридическую силу.

Важно обратить внимание на два новых условия, характеризующих юридическую силу и момент вступления в силу договора о разграничении полномочий. Во-первых, в Законе закреплено положение (ст. 26.7), что рассматриваемые договоры имеют силу федерального закона. Во-вторых, в той же статье указано, что договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона о его утверждении.

Соглашаясь со второй позицией и в целом с необходимостью усложнения процедуры заключения внутрифедеративных договоров, вряд ли можно признать правильной постановку знака равенства между законом и договором по юридической силе. Логика таких рассуждений законодателя может привести и к тому, что договором можно будет изменять положения федеральных законов, что может повлечь массу негативных последствий. В литературе можно уже встретить мнения о приоритете утвержденных федеральным законом договоров перед другими федеральными законами.[5]

Но как считает Безруков А.В. такое положение федерального закона должно быть незамедлительно изменено парламентом. Несмотря на то, что договор - акт подзаконный, утверждается федеральным законом, это не дает оснований приравнивать его к федеральному закону, который принимается в особой законодательной процедуре. И если согласиться с равенством их юридической силы, то сегодня договорный процесс придется рассматривать в качестве стадии законодательной процедуры, что само по себе абсурдно, учитывая, что в такой процедуре стороны договора - глава государства и глава исполнительной власти региона. Такое положение противоречит ст. 10, 11 Конституции РФ, устанавливающим принцип разделения властей, и ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, провозглашающей верховенство Конституции РФ и федеральных законов.[6]

Таким образом, оптимальным выходом из сложившейся ситуации будет постепенное перемещение властных полномочий от Федерации к субъектам путем установления закрытого перечня федеральных полномочий в совместной рамке и конкретизации полномочий субъектов РФ в собственной сфере. В договорном регулировании предстоит уточнить юридическую силу договоров и, возможно, упростить процедуру их заключения. Только в таком случае сместится вектор в направлении построения действительно правового демократического федеративного государства в России, где в механизме взаимодействия Федерации и ее субъектов будут учитываться как федеральные, так и региональные интересы, а права человека должным образом будут обеспечены слаженной федеративной системой.

 

Список литературы

 

Биджева С.Ю. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти российской федерации и органами государственной власти субъектов РФ// Государственная власть и местное самоуправление. N 1. 2002.С. 3

Безруков А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России// Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 9.С. 3

Кокотов А.Н. Новая модель разграничения полномочий // Российский юридический журнал. 2004. N 1. С. 12 - 124.

Кондрашев А.А. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: современные проблемы и практика законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 1. С. 35 - 36.

Саликов М.С. О некоторых проблемах разграничения законодательных полномочий в российской федеративной системе // Российское право: образование, практика, наука. 2005. N 1. С. 24 - 25.

Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти РФ и ее субъектов // Журнал российского права. 2004. N 8.

[1] Саликов М.С. О некоторых проблемах разграничения законодательных полномочий в российской федеративной системе // Российское право: образование, практика, наука. 2005. N 1. С. 24 - 25.

[2] Кокотов А.Н. Новая модель разграничения полномочий // Российский юридический журнал. 2004. N 1. С. 12 - 124.

[3] Кондрашев А.А. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: современные проблемы и практика законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 1. С. 35 - 36.

[4] Биджева С.Ю. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти российской федерации и органами государственной власти субъектов РФ// Государственная власть и местное самоуправление. N 1. 2002.С,3

[5] Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти РФ и ее субъектов // Журнал российского права. 2004. N 8.

[6] Безруков А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России// Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 9.С. 3

12	Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: