Довоенный период развития социальной политики

Сфера труда: законодательство и обеспечение. 5 июля 1935 года был принят Закон и о трудовых отношениях. Его уникальность не только в том, что он впервые в истории США провозгласил официальное признание профсоюзов, но и предусмотрел законодательные гарантии этих прав. Например, ст. 7 закона перечислялись права рабочих, нарушение которых входило в понятие "нечестная трудовая практика" предпринимателей, которым запрещалось вмешиваться в создание рабочих организаций, в том числе и путем их финансирования (запрещение “компанейских союзов”), дискриминировать членов профсоюза при приеме их на работу (санкционировалась практика "закрытого цеха"- преимущество при приеме на работу членов профсоюза), отказываться от заключения коллективных договоров с должным образом избранными представителями рабочих. Закон закреплял при этом так называемое "правило большинства" - согласно которому от имени рабочих в договорных отношениях с предпринимателем могла вступать лишь та организация, которая признавалась большинством рабочих, т. е. их профсоюз.

Закон закреплял и право рабочих на забастовку, стачку. Но всем своим содержанием он был направлен на сужение оснований для массовых конфликтов. С этой Целью был создан новый орган — Национальное управление по трудовым отношениям (НУТО), на который была возложена обязанность рассматривать жалобы рабочих на "нечестную трудовую практику" предпринимателя. Решения этого квазисудебного органа могли быть отменены только в судебном порядке. С принятием закона Ватера профсоюзное движение США оказалось на подъеме: число членов профсоюза достигло чуть ли не половины от общего числа индустриальных рабочих (14-15 млн. человек).

В 1938 г. был принят Закон о справедливых трудовых стандартах - закон о введении максимальной продолжительности рабочей недели для тех отраслей, которые подпадали под федеральную юрисдикцию.

Федеральный минимум почасовой оплаты труда (с 25 центов в 1938 г. минимальная ставка выросла до 40 центов в 1941-1945 гг. и впоследствии повышалась в течение каждого десятилетия в 2-6 раз; последняя, установленная в 1997 г. – 5,15 долл. в час при занятости полную рабочую неделю, превышала черту бедности в 2000 г., составлявшую примерно 8,5 тыс. долл. в год на человека, т.е. почти на 10%).

В результате упорной борьбы рабочему классу США удалось добиться существенных реформ. Резюмирую самое главное.

Давняя мечта пролетариата - 8-часовой рабочий день - получила признание законодательства. Профсоюзам удалось отвоевать у работодателей 40-42-часовую рабочую неделю, законодательное признание еженедельного отдыха, а кое-где и ежегодные отпуска. Кстати, помимо США во многих других странах, таких как Франция, Великобритания, Италия тоже весьма активно шло государственное регулирование трудовых отношений, оплаты и условий труда, компенсации утраченного в силу рисков заработка и связано всё это с необходимостью обеспечения правовой защищенность работника, адаптируемой к постоянно меняющимся экономическим и политическим условиям.

Забегая несколько вперёд, что на данном этапе уже и восьмичасовой рабочий день, пятидневная рабочая неделя не всегда приводят к высокой результативности труда. Некоторые американские компании отходят от устоявшихся трудовых стандартов, предлагая своим сотрудникам самим решать не только, сколько им работать, но даже где устроить рабочее место. Международная ассоциация управления стрессом сообщает о том, что один из каждых четырех работников на земле вкладывает шесть дней в неделю. Треть работают более 48 часов в неделю. В самых бедных африканских и азиатских странах работают почти без выходных, что никак не влияет на уровень жизни граждан. Что если вместо поездки на работу человек отправится в кино, спортзал, или вообще отправится на пляж? Именно к этому призывают создатели системы ROWE (Results-Only Work Environment - работа, основанная только на результатах труда). Она набирает все большую популярность в сегодняшней корпоративной Америке. Создатели ROWE консультанты по HR из Миннесоты Кали Ресслер и Джоди Томпсон считают, что человечество все еще находится в тисках рабочего менталитета 1930-х годов. "Закон о справедливых трудовых стандартах" в США установил 40-часовую рабочую неделю еще в 1938 году. Тогда этот шаг был необходим, так как множество компаний слишком сильно контролировали жизнь своих работников. Теперь же эти 40 часов в неделю для многих превратились в золотой стандарт продуктивности и эффективности работы.

В системе ROWE важен только один показатель - результат. Перед сотрудниками ставятся определенные задачи, и они могут работать над их выполнением в том стиле, который им по душе, лишь бы это шло на пользу компании.

Все 4 тыс. сотрудников американской компании Best Buy работают по системе ROWE. Продуктивность выросла на 40%, текучка сократилась на 90%. К методу Ресслер и Томпсона проявляют интерес в Европе.

Сейчас трудно предположить, приживется ли эта система на Старом континенте, жители которого привыкли жить и работать по часам, и наберёт ли свою популярность в США.

Законодательство в социальной сфере. Основой развития государственного социального обеспечения в США стал Закон о социальном обеспечении 1935 г., Он предусматривал создание двух программ общенационального масштаба по социальному обеспечению пожилых и безработных. Первая программа заложила основу федеральной системы предоставления льгот престарелым и пенсионерам, проработавшим в промышленном и торговом секторах. Вторая программа предусматривала создание системы социального страхования для безработных. Программы медицинской помощи нуждающимся детям, престарелым инвалидам; помощь из средств федерального бюджета детям, живущим в малообеспеченных семьях или с одним из родителей или родственников; денежную помощь из средств федерального бюджета слепым, полным и пожизненным инвалидам; финансовую помощь штатам на охрану материнства и детства. Законом также предусматривалось предоставление федеральных грантов штатам для обеспечения реализации программ по поддержке престарелых и инвалидов (в основном, слепых).

Программа по социальному страхованию престарелых, тем не менее, не получила полного развития, пока не были приняты некоторые изменения в законе. Принятые Конгрессом в 1939 году поправки к Закону о Социальном Обеспечении, которые создали льготы для лиц, находящихся на иждивении у пенсионеров и больных рабочих, превратили систему страхования престарелых в семейную программу. В 1950-е годы программа была расширена и была распространена на многие другие профессии, которые первоначально были исключены из-за трудностей, связанных со сбором информации о размерах заработной платы в некоторых отраслях.

В последующие десятилетия к этому закону приняты поправки, а также другие законодательные акты, направленные на развитие социального обеспечения (на принципах, как страхования, так и вспомоществования из бюджетных средств); расширение доступности образования, профессиональной подготовки, возможностей трудоустройства.

Анализируя предпринятые меры, можно смело утверждать, именно администрация Рузвельта впервые официально признала ответственность государства за социальную защиту граждан. Именно в годы «Нового курса» была создана система государственного социального страхования в форме двух основных программ (пенсионное обеспечение и пособия по безработице), а также программа государственной помощи неимущим.

Однако убежденность в том, что система государственного социального страхования фактически подменяет собой прямую помощь неимущим, надолго осталась доминирующим фактором формирования социальной политики в США. Закон о социальном страховании 1935г. устанавливал принципиальные различия между системой социального страхования, при котором государственные программы финансировались за счет взносов, как наемных работников, так и предпринимателей, и программами государственного вспомоществования, рассматриваемыми в качестве общественной благотворительности (в отличие от других стран, где выраженных различий между социальным страхованием и социальным обеспечением не проводилось). Причем сам Рузвельт относился к вспомоществованию как к явлению, подрывающему личную независимость и предприимчивость и разрушающему трудовую этику. При этом государственная социальная помощь рассматривалась как временная мера, оправданная чрезвычайными обстоятельствами [2 США: государство и социальная политика. К анализу консервативных тенденций 80-х годов. М., 1988. С. 7]

"Новый курс" поправил обстановку: 8 млн. человек получили работу. Индекс промышленного производства поднялся с 58 пунктов в 1932 году до 101 пункта в 1934-м. Объем социального страхования составил 3 млрд. долларов, национальный доход увеличился на 30 процентов.

С этого времени, пожалуй, можно говорить о том, что к США вполне применим термин "социальное государство". Это фактически ознаменовало признание изменившейся природы государственности. Данное понятие отразило свершившийся переход от "полицейского" государства, "государства общественного договора", "государства как высшей формы власти" к государству, осуществляющему социальные функции. А значит, оно берет на себя ответственность за благосостояние граждан, обеспечивает доступность социальной поддержки всем членам общества, создает государственные системы социального обеспечения и социальной защиты, вводит бюджетное финансирование социальных программ и новые механизмы социальной политики в виде государственного социального страхования, становится доминирующим субъектом социальных функций в обществе.

Первая треть XX в. В США (да и во многих странах Европы) ознаменовалась лавинообразным принятием социальных законов и инкорпорирование в политику многих стран принципов социального государства. В эти годы были приняты законы, связанные с социальным и медицинским страхованием, пенсионным обеспечением, пособиями по безработице, семейными пособиями и страхованием от несчастных случаев. Социальное законодательство стало не просто сектором правового поля, но начало оказывать мощное влияние на правовое содержание всей нормативной базы государств.

В 1930г. Г.Геллер ввел понятие "социальное правовое государство", которое акцентирует право гражданина на социальных гарантиях со стороны государства.

Констатация правовой природы социального государства фактически закрепила за государством его социальные функции. Социальные функции последнего не просто приобрели правовые основания, но стали ведущими для государства, трансформируя, в свою очередь, правовую базу государства. Личные права человека стали краеугольным камнем всей правовой системы государства, определяя через избирательное право власть, через гражданские права - политическую природу государства и его социальные обязанности, через социальные права - его социальные функции. Правовой фундамент придал социальным функциям обязательный характер. Социальные функции стали неотъемлемой частью функциональной структуры государства.

Следующему этапу развития представлений о социальном государстве начало положил знаменитый доклад В.Бевериджа "Полная занятость в свободном обществе", с которым он выступил в английском парламенте в 1942 г. В нем были изложены основные принципы "государства всеобщего благосостояния", впервые выдвинута идея гарантированного единого национального минимального дохода, подчеркнута тесная связь социальной политики с государственной экономической политикой, нацеленной на обеспечение полной занятости. С этого времени термин "государство благосостояния" - "welfare state" - стал в англоязычных странах синонимом социального государства.

С началом Второй мировой войны ситуация несколько изменилась Милитаризация, научно-техническая революция способствовали складыванию целостной, постоянно действующей системы ГМК в США. С этого времени совершенствование методов государственного регулирования капиталистической экономики и социальных отношений, в частности проведение активной политики в области бюджета и кредита, направленной на обеспечение устойчивого уровня спроса, производства и занятости, становится ведущим направлением эволюции американского капитализма.

Официальное «закрытие» политики «нового курса» было провозглашено Рузвельтом в одной из речей в_марте1939_г. Скорректированные судебной практикой и обстоятельствами законы 1933-1934 гг. и, особенно 1935-1938 гг., заложили основы государственного регулирования социально-хозяйственных отношений в США на последующие десятилетия. Новый этап усиления административного вмешательства в экономику пришелся на годы Второй мировой войны.

Но диалектика жизни такова, что всякое достоинство со временем превращается в недостаток. В восьмидесятых годах многое из того, что явилось продолжением рузвельтовских реформ, подверглось существенному пересмотру. Налоги стали тормозить экономическую активность, уменьшились сбережения, а социальная благотворительность обернулась нежеланием многих слоев населения трудиться или искать работу. Стало очевидно, что многие виды работ, которые брало на себя правительство, дешевле и эффективнее осуществляются частными предприятиями. Началось движение в пользу сокращения государственного вмешательства в экономику, уменьшения его социальных обязательств. В последнее десятилетие правительство США проводит настойчивую политику ограничения дальнейшего опережающего роста государственных расходов и сокращения бюджетных дефицитов.

И, тем не менее, это не умаляет значения проведенных в свое время Рузвельтом и его продолжателями реформ. В смешанной экономике была найдена та золотая середина, на которой надо было остановиться. Ведь именно этим и была сильна политика Ф. Д. Рузвельта. Употребляя понятие “золотой середины”, я вовсе не хочу сказать, что есть какая-то строго определенная модель сочетания рыночного и государственного регулирования. Моделей много, как много стран и народов с разными историческими судьбами и характерами. Но главное, что присуще всем моделям, состоит в том, что эти различия — не результат идеологического пристрастия к той или иной системе “смешанности” (хотя и она играет некоторую роль), а итог поисков оптимального сочетания государственного и рыночного регулирования при минимизации издержек того и другого. Но ясно одно, что на данном этапе развития социальной системы США государство — и в силу традиций (все же смешанная система вырастает из недр социализированной экономики), и в силу отсталости, и по причине особых трудностей переходного периода — играет в этой модели рыночной экономики важную роль. Но к этому времени уже можно сказать, что В США заложены основы государственного патернализма, обращенного на всех членов общества независимо от их социальной принадлежности.