 |
Проблемы и перспективы развития местного самоуправления по данным Института современного развития
|
|
|
|
«В процессе становления местного самоуправления в Российской Федерации выявился ряд общих проблем, среди которых необходимо выделить следующие:
расхождение между правовым подходом к местному самоуправлению и реальностью;
несогласованность и несистематизированость законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении;
неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления;
несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении;
бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления;
отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельностью муниципальных образований;
несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права;
отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства;
нехватка квалифицированных муниципальных кадров;
доминирование в местном самоуправлении исполнительных структур;
необеспеченность полной и повсеместной реализации установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления[5].
|
|
|
Проблемы реформирования местного самоуправления приобрели особую остроту с началом нового этапа крупномасштабного реформирования общефедеральной системы государственного управления, направленные на решение самой болезненной проблемы - взаимоотношений между различными уровнями власти по вертикали, между федеральным центром, субъектами федерации и органами местного самоуправления».
«2009 год знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.
При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.
Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. Неслучайно, ставя в Послании Федеральному Собранию задачи по развитию институтов демократии, повышению уровня и качества народного представительства во власти, Президент России Д.А. Медведев акцентировал те аспекты этой работы, которые непосредственно связаны с низовыми уровнями публичной власти.
|
|
|
Созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию «сверху») демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению.
Общая направленность проведенной в 2003-2008 гг. муниципальной реформы в принципе соответствовала именно таким задачам.
Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.
Отход от этой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. То, что эти задачи не удалось реализовать в полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. По итогам проведенного исследования можно сделать вывод, что за минувшее пятилетие удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века.
Заложенная в Федеральном законе №131-ФЗ европейская модель местного самоуправления, столкнувшись с российской реальностью, дала в практическом воплощении набор различных моделей. На реальном воплощении реформы в жизнь и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом №131-ФЗ, сказался целый набор факторов и противоречий.
Тенденции общественного развития и проблемы местного самоуправления обуславливают необходимость системной работы по совершенствованию муниципальной практики. Чтобы предлагаемый пакет мер в этом направлении был эффективным, принимаемые решения должны быть концептуально выверены, согласованы друг с другом, объединены общими целями и методами претворения в жизнь.
|
|
|
Усилия по развитию местного самоуправления в России сегодня должны быть сконцентрированы на нескольких основных направлениях (это своего рода ключевые векторы дальнейших преобразований):
. Адаптация муниципальной системы - речь идет не только и не столько об адаптации муниципалитетов к законодательно определенной модели (это уже произошло - в той мере, в которой было возможно), сколько об адаптации самой модели к российским реалиям - экономическим, политическим, ментальным. В этом контексте можно вести речь:
о введении факультативности районного уровня местного самоуправления и возможности перехода к конструкции «районная администрация - территориальный орган государственной власти субъекта РФ»;
о закреплении правых форм сотрудничества муниципальных образований в рамках городских агломераций (что фиксирует современные тенденции в развитии системы расселения людей);
об усилении вариативности организации местного самоуправления (в частности, по вопросам разграничения полномочий и финансового обеспечения);
об институционализации и правовой регламентации процедур государственного контроля в сфере местного самоуправления (которые сейчас отданы на откуп региональным властям и территориальным подразделениям федеральных служб).
. Усиление автономии муниципалитетов - повышение их самостоятельности в масштабах, безопасных для слаженного функционирования системы государственных органов и обеспечивающих эффективность системы публичного управления. Муниципалитеты должны превратиться в определенный противовес, сдерживающий напор региональных властей и гарантирующий качество управленческих решений на местном уровне и оперативность их исполнения).
Направления действий в этой части:
|
|
|
укрепление политических инструментов представительства и поддержки муниципалитетов на федеральном уровне;
расширение фискальной автономии муниципалитетов; уход от искусственной дотационности бюджетов территорий с уровнем экономического развития выше среднего;
более четкое определение компетенции органов местного самоуправления, исключающее избыточное вмешательство в их деятельность других уровней публичной власти;
усиление гарантий правовой защиты интересов муниципальных образований.
. Стимулирование развития территорий. Это направление отчасти завязано на повышение самостоятельности муниципалитетов, но не сводится к ней. Для решения данных задач необходимы:
повышение гибкости правового регулирования, позволяющего отказываться от отживших правовых форм и, напротив, внедрять передовые муниципальные практики;
закрепление за местными бюджетами дополнительных доходных источников, стимулирующих муниципалитеты работать над своей налогооблагаемой базой;
создание механизмов поощрения (и продвижения) представителей «муниципального класса», достигших высоких результатов в своей профессиональной деятельности.
В этой связи необходима дальнейшая - постепенная, последовательная и продуманная - модернизация существующей системы местного самоуправления. Для этого уже сегодня необходимо определение стратегии и тактики последующих действий».
Выводы
История земского самоуправления, и в частности Земская реформа 1864 г., свидетельствует о том, что вопросы, требовавшие теоретического осмысления при организации местного самоуправления в прошлом, не потеряли своей актуальности и сегодня. Современное состояние нашей страны показывает необходимость развития органов территориального самоуправления как необходимой базы формирования и развития институтов гражданского общества.
В этой связи исторический опыт деятельности земств приобретает особую значимость. Поэтому во избежание повторения ошибок прошлого необходимо детальное изучение проводимых во второй половине XIX в. земских реформ.
Реформы, проведённые Александром II, были серьёзным политическим шагом, позволившим значительно ускорить темпы экономического развития России и сделать первые шаги по пути демократизации политической жизни общества. Однако эти решения были половинчатыми как по объективным причинам (невозможность мгновенного внедрения развитых капиталистических форм в экономику и политику), так и по субъективным (боязнь ослабления самодержавной власти).
Буржуазные реформы 60-70-х годов не могли быть решительными и последовательными потому, что господствующим классом было феодальное дворянство, мало заинтересованное в буржуазных преобразованиях и своей замене.
|
|
|
При сравнении положения местного самоуправления в современной и дореволюционной России, прежде всего, бросается в глаза их разная оценка населением страны роли местного самоуправления в развитии начал гражданского общества. Если до революции на земство возлагались очень" большие надежды в самых различных слоях населения (причем широк был сам спектр этих надежд: от чисто хозяйственных до политических), то на сегодняшний день следует признать, что пока на разных уровнях власти отсутствует полное понимание и осознание идеи местного самоуправления, большинство руководителей не видят его нового качества (сфера деятельности, прав и ответственности), которое утверждено в Конституции Российской Федерации. Даже в тех случаях, когда политики всех уровней говорят о самоуправлении, оно по сути дела таковым не является, ибо этим термином условно обозначается реально существующая власть на местах.
«В процессе становления местного самоуправления в Российской Федерации выявился ряд общих проблем, среди которых необходимо выделить следующие:
расхождение между правовым подходом к местному самоуправлению и реальностью;
несогласованность и несистематизированость законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении;
неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления;
несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении;
бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления;
отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельностью муниципальных образований;
несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права;
отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства;
нехватка квалифицированных муниципальных кадров;
доминирование в местном самоуправлении исполнительных структур;
необеспеченность полной и повсеместной реализации установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления.
Проблемы реформирования местного самоуправления приобрели особую остроту с началом нового этапа крупномасштабного реформирования общефедеральной системы государственного управления, направленные на решение самой болезненной проблемы - взаимоотношений между различными уровнями власти по вертикали, между федеральным центром, субъектами федерации и органами местного самоуправления.»
В этой связи необходима дальнейшая - постепенная, последовательная и продуманная - модернизация существующей системы местного самоуправления. Для этого уже сегодня необходимо определение стратегии и тактики последующих действий.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации
2. Гражданский кодекс Российской Федерации
. Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008, http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm
. Д.А.Медведев. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, 5 ноября 2008 г. // Постоянный адрес статьи в Интернете: http://www.kremlin.ru/text/appears/2008/11/208749.shtml.
. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», принятый 9 апреля 1990 года и Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР».
. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации», от 06.11.03 г., № 131-ФЗ.
. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправлении в Российской Федерации» от 25.09.97 г., № 126-ФЗ.
. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 22.06.98г.,№ 85-ФЗ
. Алексеев В.П. Борьба за идею законности в Московской Руси /Книгоизд-во «Польза» В. Антик и К.. - М.: Типо-лит. Русского Товарищества, б/г. Великие реформы в России. 1856-1874/ Под ред. Л.Г. Захаровой и др. М., Изд-во МГУ, 1992.
. Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 года. М., Изд-во МГУ, 1957. с. 242.
. Рагозина Л.Г. Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа внедрения. Аналитическая записка./
|
|
|
