Глава 2. Проблемы соотношения конституции РФ и союзных документов России и Беларуси

Статья 79 Конституции России гласит: «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации».

Формулировка достаточно четкая, и тем не менее она вызвала расхождения в толковании текста. Выявились по крайней мере две позиции. Одна из них выражена в Комментарии к Конституции Института государства и права РАН и заключается, в частности, в следующем: речь в статье идет о создании специальных межгосударственных органов, наделяемых «политико-правовыми обязательствами особого характера, выходящими за рамки обычных международных договоров»; этим органам передается часть суверенных полномочий, и они приобретают определенные наднациональные черты и функции; Конституция не предусматривает обязательной ратификации подобных международных договоров Федеральным Собранием; передача суверенных прав межгосударственным объединениям влечет за собой «возможные существенные ограничения суверенитета России».[10]

Подобные выводы не вытекают из текста статьи. Более того, комментаторы использовали неверный подход. «Составители Конституции, очевидно, имели в виду, – полагают они, – прежде всего Содружество Независимых Государств».[11]

Надуманности этих предположений легко можно было бы избежать, заглянув в текст Беловежских соглашений и принятый в январе 1993 г. Устав СНГ, в которых говорится, что Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями.[12]

Иная позиция содержится в Комментарии к Конституции Российской Федерации, подготовленном Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. В нем говорится, что заключение международного договора требует соблюдения установленных в Конституции РФ правил, включая ратификацию международных договоров.[13] Такой подход носит более взвешенный и профессиональный характер.

Все комментаторы не отметили, однако, главного положения ст. 79 Конституции РФ. Оно заключается в том, что передача межгосударственным объединениям части полномочий Российской Федерации осуществляется в соответствии с обычным, а не учредительным международным договором. Согласно пункту 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью ее правовой системы. При заключении международных договоров соблюдаются требования, закрепленные в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», в регламентах палат Федерального Собрания. Одним из таких требований является приведение международного договора в соответствии с законодательством России. Работу в этом направлении ведут палаты Федерального Собрания, Правительство, Администрация Президента РФ, МИД, Минюст России и другие органы. Это важно с точки зрения защиты национальных интересов страны, поскольку требования, например, таких организаций, как МВФ и МБРР, об изменении налогового законодательства, усилении роли рыночных регуляторов, отказе от поддержки отечественных производителей наносят ущерб экономике страны.

Все международно-правовые акты становятся частью правовой системы России только после их ратификации.

Вышесказанное позволяет сделать следующие выводы: 1) международный договор не может противоречить главе 1 Конституции России – основам конституционного строя, закрепляющим принципы суверенитета, неприкосновенности ее территории и др.; 2) международный договор не может быть учредительным; 3) учредительными могут быть только конституционные нормы.

Вместе с тем развитие законодательства и правовой практики ставит ряд вопросов, которые могут быть сгруппированы таким образом.

1. Почему в многочисленных международных договорах и соглашениях по созданию в рамках СНГ новых межгосударственных объединений не делается ссылок на ст. 79 Конституции РФ? Не ведет ли их принятие на одной и той же территории, в частности в России, к противоречивости правовых требований, к различным вариациям налоговых, таможенных, финансовых и других норм, к нарушению ст. 79, в которой говорится, что часть своих полномочий Российская Федерация может передавать, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации?

2. Что понимать под Российской Федерацией как участницей межгосударственных объединений? Под всеми договорами об их создании стоит подпись Президента России. Означает ли это, что Президент обладает первичной учредительной властью, подписывая международные договоры о создании содружеств, сообществ, союзов и даже государств? И почему, когда ссылаются на п. 3 ст. 80 Конституции России, согласно которому Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, не указывают, что делается это в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами? Что имеется в виду под передачей Российской Федерацией части «своих полномочий», и означает ли это «существенные ограничения суверенитета России»?

Вопросы можно продолжить, но попытка ответить хотя бы на уже поставленные позволит, на мой взгляд, приблизиться к выяснению роли Конституции в создании и развитии межгосударственных объединений на примере прежде всего Союза России и Беларуси.