Распределение полномочий между федерацией и её субъектами.

Конституция США определяет компетенцию Союза главным образом как законодательные и иные полномочия Конгрес­са и лишь в небольшой части как полномочия Президента и феде­ральной судебной власти. Так, в разд. 8 ст. I Конституции сформули­рованы 17 позиций, составляющих компетенцию Конгресса (уста­новление и взимание налогов и иных сборов, обеспечение совместной обороны и общего благосостояния, регулирование внешней и между­штатной торговли, установление правил правления и регулирование сухопутных и морских вооруженных сил и др.), но кроме того, в ка­честве 18-й позиции определено, что Конгресс должен издавать все законы, которые будут необходимыми и подходящими для осуществ­ления вышеперечисленных полномочий и всех других полномочий, возложенных Конституцией на правительство США или на любой его департамент (т.е. министерство), или должностное лицо. Именно этим разделом в основном и очерчена сфера компетенции Союза.

Согласно поправке Х «полномочия, не делегированные Консти­туцией Соединенным Штатам и не запрещенные ею Штатам, оста­ются соответственно за Штатами или за народом». В литературе эта норма иногда толкуется как презумпция компетенции штатов (т.е. в случаях, не урегулированных Конституцией, компетенция считается принадлежащей штатам). Однако слова «или за народом» удерживают от такой односторонней интерпретации. Ведь народ — это все населе­ние США, по крайней мере, весь избирательный корпус, а следова­тельно, субъект, означающий именно Союз.

По сравнению с огромной компетенцией штатов в США автономия земель ФРГ не кажется столь значительной. К их ведению относится культура, строительство, местные финансы, образование. Земли имеют право заключать международные соглашения. Исполнительными органами власти являются земельные правительства, а премьер-министр (буквально – “министр-президент”) совмещает функции главы правительства и главы “государства”, то есть главы земли. Правительство подотчетно ландтагу. В каждой существует свой орган конституционного контроля. Земли обладают достаточно развитыми формами непосредственной демократии. Если федеральный Основной закон предусматривает проведение референдума только при территориальных изменениях, то в землях получили распространение конституционные и законодательные референдумы, народная инициатива для роспуска ландтага, народная законодательная инициатива.

В ст. 30 Конституции четко сформулирована презумпция компетенции земель: «Осу­ществление государственных полномочий и выполнение государствен­ных задач являются делом земель, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования». В то же время ст. 31 безоговорочно гласит: «Федеральное право имеет при­оритет перед правом земель». В дальнейшем, однако, Основной закон разграничивает компе­тенцию Федерации и земель отдельно в области законодательства и отдельно в области исполнения федеральных законов.

В области законодательства ч. 1 ст. 70 вновь подтверждает презумпцию компетенции земель: «Земли имеют право законодательства, поскольку настоящим Основным законом законодательные полно­мочия не переданы федерации». И далее в ст. 73 и 74 определяются две сферы законодательной компетенции — федеральная и совместная, которые еще в ряде статей уточня­ются по отдельным вопросам. Первая из них — это сфера исключи­тельного федерального законодательства, а вторая — сфера конкури­рующего законодательства Федерации и земель. При этом Основной закон не лишил земли возможности законодательствовать в сфере исключительной федеральной компетенции: они могут делать это, если специально уполномочены федеральным законом (ст. 71). Что же касается сферы конкурирующего законодательства (ст. 72), то здесь земли управомочены законодательствовать в той мере, в какой Феде­рация не издает законов и, следовательно, не пользуется своим пра­вом на законодательство. А право такое возникает у Федерации в том случае, если существует потребность в федеральном законодательном регулировании вследствие того, что необходимо обеспечить равно­ценные условия жизни на федеральной территории или соблюдение правового или экономического единства в общегосударственных ин­тересах. Федеральный закон может определить, что федеральное за­конодательное регулирование, необходимость которого отпала, мо­жет заменяться правом земель.

Примечательно распределение исполнительной компетенции между Федерацией и землями, где также действует презумпция ком­петенции земель даже применительно к федеральным законам. Со­гласно ст. 83 земли проводят федеральные законы в жизнь в качестве собственной задачи, если иное не определено или не допускается Основным законом. Иное, в частности, может заключаться в испол­нении землями федеральных законов по поручению Федерации (ст. 84). Надзор за этим осуществляется Федеральным правительством.

Однако Федерация согласно ст. 86, 87, 87-а — 87-е, 88 — 90 мо­жет и сама исполнять законы через собственную администрацию или непосредственно ей подчиненные публично-правовые корпорации или учреждения (например, учреждения социального страхования, дей­ствующие на территории более чем одной земли).

В соответствии со ст. 91-а Федерация по трем позициям участвует в выполнении задач земель, которые имеют значение для всего об­щества, если федеральное участие необходимо для улучшения усло­вий жизни. Это участие главным образом финансовое.

Однако следует подчеркнуть, что в условиях состояния обороны децентрализованная федерация в Германии фактически превращается в унитарное государство. В соответствии с ч. 1 ст. 115-с федерация в этом случае имеет право конкурирующего законодательства также и в сфе­ре компетенции земель, а согласно п. 2 ч. 1 ст. 115-f Федеральное пра­вительство может давать указания правительствам и ведомствам зе­мель, равно как делегировать это полномочие назначенным им чле­нам правительств земель.

Ряд конституций регулирует вопрос о возможности изменения состава федерации путем принятия новых ее субъектов или преобра­зования существующих. Так, согласно части первой разд. 3 ст. IV Кон­ституции США новые штаты могут быть приняты в Союз Конгрес­сом, однако никакой новый штат не может быть образован или воз­никнуть в пределах юрисдикции любого другого штата и никакой штат не может быть образован слиянием двух или более штатов или частей штатов без согласия законодательных собраний затрагиваемых штатов, равно как и Конгресса.

Германский Основной закон предусмотрел в ст. 29 возможность переформирования федеральной территории с тем, чтобы обеспечить такие размеры и производительные возможности земель, которые позволяли бы им эффективно выполнять свои задачи. При этом долж­ны учитываться земляческая общность, исторические и культурные взаимосвязи, хозяйственная целесообразность, а также требования регионального пространственного устройства и тер­риториального планирования. “Мероприятия по новому разделению федеральной территории осуществляются посредством федерального закона, который нуждается в утверждении путем референдума. Мнение заинтересованных земель должно быть учтено.” (статья 29, п. 2)

Формула референдума должна содержать вопрос: должны ли земли оставаться такими, как были, или следует образо­вать новую землю либо землю в новых границах? Второй ответ счита­ется данным, если за него проголосовало большинство жителей тер­риторий, земельная принадлежность которых подлежит изменению. Если же большинство избирателей одной из затрагиваемых земель проголосовали против, решениене принимается, не считая случая, когда это большинство менее 2/3, а на территориях, принадлежность которых меняется, за изменение проголосовали 2/3 избирателей. Дан­ной статьей Основного закона предусмотрен и порядок объединения в рамках одной земли территории, отличающейся определенным един­ством, но рассеченной границами земель. При этом используются такие институты, как народная инициатива, народный опрос и народное голосование (референдум). С 1994 года Основной закон разрешил зем­лям изменять принадлежность их территорий путем государственных договоров с учетом мнения соответствующих уездов и общин; дого­воры подлежат утверждению референдумом на затрагиваемых терри­ториях и нуждаются в согласии Бундестага.

Федеральные территории

Это территориальные единицы, не являющиеся субъектами федера­ций и непосредственно подчиненные центральной власти. Такие едини­цы имеются не во всех федерациях, в Германии их нет. Однако в большинстве федераций мы их находим.

В числе федеральных территорий мы можем прежде всего отме­тить существующие в федеративных государств (США) федеральные округа, в которых находятся столи­цы этих государств. Это сделано в качестве одной из гарантий равно­правия субъектов федераций: там считается, что размещение столицы на территории какого-либо субъекта федерации дало бы ему преиму­щества перед другими субъектами. В Германии же до по­следнего времени столицей служил сравнительно небольшой город Бонн, находящийся на территории земли Северный Рейн — Вестфалия и не являющийся даже ее столицей; лишь в 1994 году принято было решение о постепенном переносе столицы обратно в Берлин, имеющий после объединения Германии в 1990 году статус федераль­ной земли.

Напротив, федеральный округ Колумбия, в котором расположе­на столица США Вашингтон, в Конгрессе США не представлен. Лишь в 1961 году вступила в силу XXIII поправка к Конституции США, которая предоставила жителям федерального округа право участво­вать в выборах Президента США.