Самостоятельность местного самоуправления

Основные положения

 

Не случайно в Европейской хартии местного самоуправления самая большая по объему статья уделяется характеристике источников финансирования органов местного самоуправления. Для обеспечения финансовой основы организации и деятельности местного самоуправления предлагается руководствоваться следующими основными положениями:

1. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций.

2. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны представленным им конституцией или законом полномочиям.

3. По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом.

4. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов управления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов.

5. Защита более слабых в плане финансов органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

6. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.

7. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по мере возможности, не должны предназначаться на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.

8. Для финансирования расходов по капиталовложениям местные органы самоуправления должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала (Европейская хартия местного самоуправления. Ст. 9).

Исходя из признанных международным правом принципов финансовой самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации определила право органов местного самоуправления: а) самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет; б) устанавливать местные налоги и сборы.

Местный бюджет — это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления.

Местные налоги и сборы — налоги и сборы, которые самостоятельно устанавливают представительные органы местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Наряду с этим, Конституция РФ, защищая местный бюджет, предусмотрела, что органы государственной власти, во-первых, при наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями передают и необходимые для их осуществления материальные и финансовые ресурсы, во-вторых, компенсируют дополнительные расходы, возникающие в результате их решений (Конституция РФ. Ст. 132-133).

Конституционные положения получили развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определил, что местные финансы включают средства местных бюджетов, муниципальных внебюджетных (включая валютный) фондов, ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления и другие финансовые ресурсы, служащие для осуществления функций органов местного самоуправления, их формирование и использование осуществляется на таких принципах, как:

- самостоятельность;

- финансовая поддержка местного самоуправления государством;

- права собственника в отношении местных финансов осуществляются органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования;

- местные финансы защищаются государством.

В условиях, когда большинство муниципальных образований испытывают значительный дефицит финансовых средств, важное значение имеет участие органов государственной власти в решении вопросов местных финансов. В частности, органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обязаны регулировать отношения между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также между федеральным бюджетом и местными бюджетами (в рамках федеральных программ). Они также участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы, распределяют средства, выделяемые для их финансирования и осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств. Важным направлением деятельности органов государственной власти является организационно-методическое, в рамках которого они оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по составлению и исполнению местных бюджетов, формированию муниципальных внебюджетных фондов, а также разрабатывают минимальные государственные социальные стандарты, устанавливают социальные и финансовые нормы. Государство осуществляет контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Показатели финансовой деятельности органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и организаций подлежат учету органами государственной статистики в установленном порядке.

Самую значительную часть местных финансов составляют средства местных бюджетов. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в порядке бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Под бюджетным регулированием в российском законодательстве понимается перераспределение средств с целью обеспечения в местных бюджетах минимально необходимого уровня доходов.

 

1.2. Гарантии местного бюджета

 

Органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации гарантируют:

а) закрепление за муниципальными образованьями на постоянной основе (полностью или частично) федеральных и региональных налогов в пределах, обеспечивающих долю собственных доходов местных бюджетов в общем объеме собственных и регулирующих доходов (без учета дотаций, субвенций и других средств финансовой поддержки) в размере не менее 70 процентов;

Собственные доходы местных бюджетов - это доходы, закрепляемые за местными бюджетами полностью или в определенной части на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, а также вводимые представительными органами местного самоуправления и направляемые непосредственно в местные бюджета.

Регулирующие доходы местных бюджетов — федеральные и региональные налоги, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджета в порядке бюджетного регулирования сверх собственных доходов.

Дотации местным бюджетам - средства, выделяемые местным бюджетам в твердой (абсолютной) сумме из бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения.

Субвенции местным бюджетам - суммы, выделяемые на конкретные цели и определенный срок местным бюджетам из федерального бюджета или бюджета субъектов Российской Федерации;

б) обеспечение минимального местного бюджета;

Минимальный местный бюджет - расчетный объем доходов и расходов местных бюджетов, обеспечивающий покрытие минимально необходимых расходов — не ниже минимальных государственных социальных стандартов, т. е. основных социальных потребностей граждан, удовлетворение которых гарантируется государством. При определении минимального местного бюджета государство также учитывает социальные нормы - единые или групповые показатели минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном выражении (их денежное выражение составляет финансовые нормы);

в) право органов местного самоуправления на получение платежей, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования;

г) право органов местного самоуправления на образование муниципальных внебюджетных фондов и участие в кредитных отношениях;

д) что сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

е) право органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;

ж) право органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в результате увеличения поступления доходов или экономии расходов;

з) компенсацию утраченных доходов и повышенных расходов, явившихся следствием законов или иных решений, принятых федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ.

Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов. Как правило, в современных условиях доходы местных бюджетов также включают дотации, субвенции, средства по взаимным расчетам с другими бюджетами, заемные средства. Основой доходной части любого местного бюджета всегда являются собственные доходы:

а) местные налоги и сборы; другие местные доходы;

б) часть федеральный и региональных налогов, закрепленных за местными бюджетами в фиксированных долях на постоянной основе.

 

2. Гарантии, обеспечивающие самостоятельность местного самоуправления.

 

Фундаментальным принципом организации и деятельности местного самоуправления является его самостоятельность, или, как зачастую этот принцип обозначается в международных документах и нормативно-правовых актах зарубежных стран — принцип автономии. Трактовка данного принципа отличается разнообразием. В частности, Европейская хартия местного самоуправления, утверждая принцип широкой автономии как основу существования местных органов самоуправления, рассматривает его в отношении: а) компетенции; б) порядка осуществления полномочий и в) наличия необходимых для этого средств. Причем, в отношении компетенции, понятие автономии распространяется не только на собственные полномочия местного самоуправления, но и частично делегированные. Так, п.5 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления предусматривает, что «при делегировании полномочий центральными или региональными органами, органы управления (имеются в виду органы местного самоуправления) должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям».

 

Самостоятельность местного самоуправления

 

Под самостоятельностью в российском законодательстве понимается, во-первых, организационная самостоятельность органов местного самоуправления. Данное положение закреплено в конституционном требовании, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12 Конституции РФ).

Во-вторых, население муниципального образования самостоятельно в определении структуры собственных органов местного самоуправления. (ст. 130 Конституции России и п.6 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В-третьих, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это конституционное положение соответствует нормам Европейской хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что «органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти».

В-четвертых, понятие самостоятельности предполагает экономическую самостоятельность местного самоуправления. В Российской Федерации она обеспечивается, прежде всего, наличием муниципальной собственности.

Наконец, в-пятых, финансовую самостоятельность местного самоуправления обусловливает наличие местного бюджета, внебюджетных фондов, местные налоги и сборы, право органов местного самоуправления на участие в кредитных отношениях.

Вместе с тем Самостоятельность местного самоуправления, как и самостоятельность любой другой системы в рамках единой государственности, относительна. Существуя в рамках одной страны, постоянно взаимодействуя с органами государственной власти, функционируя обособленно от других органов, местное самоуправление обладает не безграничными возможностями. Это обусловлено прежде всего таким объективным фактором как его конституционно-правовой статус, который означает включенность местного самоуправления в общую систему государственного и общественного управления и самоуправления. «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации» (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункт 2 статьи 2). Народ как источник власти реализовал ее на разных взаимосвязанных уровнях:

путем участия в референдуме по принятию Конституции Российской Федерации 1993 г. или по поддержке законодательной или исполнительной власти в Российской Федерации в апреле декабре 1993 года, в президентских и парламентских выборах, выборах органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации, в местном самоуправлении. Самостоятельность местного самоуправления ограничивается также объемом его полномочий, которые сводятся к решению вопросов местного значения в пределах локальной территории. Местное самоуправление имеет особую природу, отличающую его и от государственного управления в интересах всего общества, всех территорий и от действий конкретных физических и юридических лиц. Местное сообщество имеет статус локальной публичной корпорации (коммунальной корпорации). Эта коммунальность передается в современном конституционном (государственном) и муниципальном праве терминами «паблик» (public) в Англии, «оффентлих» (offentlich) в Германии и др., т. е. нечто среднее и посредническое между государственным и частным. Местное самоуправление не выходит за рамки своей компетенции (если иметь в виду его собственные, а не делегированные полномочия). Иначе говоря, оно не вторгается в правовое пространство органов государственной власти, физических и юридических лиц. Это находит закрепление в муниципальном праве, что является показателем ограниченности местного самоуправления.

Кроме того, местное самоуправление действует в рамках таких объективных ограничителей как дефицит финансовых средств, корпоративный характер интересов местного сообщества, а также субъективных факторов: уровень развития местного правотворчества и правосознания, правовой культуры и активности населения. Уровень правосознания и характер правовой культуры населения составляют важнейший элемент духовных гарантий местного самоуправления, и к этой проблеме мы еще раз вернемся в соответствующей теме.

Деятельность органов государственной власти также значительно корректирует проведение самостоятельной муниципальной политики. Принятие новых законов, осуществление правительством общегосударственной политики в конечном итоге затрагивает интересы населения муниципальных образований и требует участия (соучастия) тех или иных органов местного самоуправления. Следует заметить, что в зарубежных странах накоплен опыт решения подобных проблем. Европейская хартия местного самоуправления обобщила и суммировала этот опыт в требовании, чтобы «в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с этими органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно и в соответствующей форме» (ст. 4, п. 6).

 

12	Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: