Опыт развитых стран в области программирования регионального развития.

Программно-целевой метод приобрел активных сторонников во многих развитых странах мира. В ряде развитых стран разра­батывались и реализовывались программы социально-экономичес­кого развития, в том числе программы регионального развития, главным назначением которых было выравнивание условий раз­вития отдельных регионов и обеспечение достойного уровня жиз­ни их населению.

Особенно интересным представляется опыт Соединенных Шта­тов Америки, которые при общей рыночной ориентации экономики осуществили ряд социально-экономических программ, обеспечи­вающих влияние государства на экономические процессы и поддер­жку конкурентоспособности страны на мировой арене.

Соединенные Штаты стали использовать заимствованный у нашей страны опыт государственного регулирования народно­хозяйственных процессов с 1933 г. Непосредственной причиной этого стала необходимость вывода американской экономики из состояния Великой депрессии. Вмешательство государства в эко­номику выражалось главным образом во введении элементов цен­трального планирования, и в первую очередь была начата разра­ботка ряда целевых программ. Особое значение придавалось про­граммам развития сельскохозяйственных отраслей. Цель данных программ заключалась в снижении социальной напряженности в обществе путем увеличения производства продуктов питания и снижения за счет этого цен на продовольствие. Был принят так­же ряд программ по развитию строительной индустрии и других отраслей, обеспечивающих высокую занятость населения.

В тот же период была развернута масштабная региональная программа — программа развития долины реки Тенесси, которая продолжает свое функционирование до настоящего времени. Эта программа является характерным примером комплексной целевой программы, т.е. такой программы, которая используется для дос­тижения комбинации различных целей. (Другими примерами ком­плексных программ могут служить, например, долгосрочная про­грамма «Решение общенациональной жилищной проблемы», рас­считанная на период с 1985 по 2000 г., а также программа разработки и строительства космических кораблей на 1985 — 1995 гг. и др.) Программа предусматривает развитие территорий в долине реки Тенесси и предполагает совместное решение ряда частных задач, в числе которых можно выделить освоение потен­циальных гидроэнергетических ресурсов, расширение водоемов, а также создание новых искусственных водоемов с целью смягче­ния засушливого климата и создания источников воды для искус­ственного орошения сельскохозяйственных угодий, комплексную мелиорацию земель, рост производства сельскохозяйственной про­дукции, улучшение условий судоходства на реке Тенесси и раз­витие сети транспортных коммуникаций региона, совершенство­вание условий жизни населения, создание новых рабочих мест в регионе, создание зон отдыха, улучшение экологической обста­новки в регионе.

С нашей точки зрения представляется весьма важным, что для управления программой был создан специальный орган — Адми­нистрация по выполнению данной программы. Первоочередны­ми мероприятиями, которые администрация начала проводить в жизнь, было строительство каскада гидроэлектростанций. После окончания строительства администрация начала отпускать элек­троэнергию по низким ценам несмотря на возражения частных энергетических компаний и дала обязательство сохранять такой уровень цен в течение длительного срока. Низкие цены на элект­роэнергию привлекли в регион значительное количество частных предпринимателей и привели к значительному росту производства в регионе, а также к росту количества рабочих мест, созданию промышленной и социальной инфраструктуры. Предполагалось создать еще семь структур, подобных администрации долины Те-несси, но эти планы были свернуты после смерти президента США Ф.Рузвельта.

Программа «Освоение и развитие ресурсов долины реки Те-несси» является выдающейся зарубежной программой региональ­ного развития. Опыт ее разработки и осуществления выступает предметом изучения в американских университетах и бизнес-цен­трах.

В последующие годы в Соединенных Штатах Америки был принят широкий спектр программ, многие из которых были на­правлены на развитие передовых наукоемких проектов, среди ко­торых в первую очередь стоит упомянуть программы космичес­ких исследований, стратегическую оборонную инициативу и др.

Следует отметить, что термин «программа» в американском понимании имеет широкий спектр значений и может быть рас­пространен, по существу, на любой вид управленческой деятель­ности — от тщательно проработанной системы проектов до про­стого выделения из бюджета некоторой суммы средств на финан­сирование мероприятий, имеющих порой довольно расплывчатый характер. Программы подразделяются на две основные категории: программы основной деятельности и программы обеспечивающей деятельности. К первой категории относят программы, непосред­ственно направленные на предоставление населению каких-либо услуг, например, по медицинскому обслуживанию, жилищному строительству, транспорту, связи, образованию и т.п. Ко второй категории относятся программы, предназначенные для развития обеспечивающей деятельности, такой, как административное об­служивание, подготовка кадров, эксплуатация оборудования, НИОКР, информационное обеспечение, и ряд других. Програм­мы второй категории, как правило, предназначены для создания условий, которые требуются для успешного выполнения программ основной деятельности.

В зависимости от роли федерального правительства в реали­зации программы можно выделить две основные категории: уп­равление «мягкого типа» и «жесткого типа». К первой категории относятся, например, программы «федеральной помощи», основ­ное содержание которых состоит в выделении федеральных бюд­жетных средств на осуществление проектов местных органов вла­сти, учебных заведений, частного сектора и т.д. Такого рода про­граммы обычно практикуются с целью развития сети автодорог, создания новых рабочих мест в депрессивных районах. Реализа­ция программ этой категории контролируется федеральным пра­вительством лишь в самой общей форме. Программы «жесткого типа» обычно фактически управляются государственными ведом­ствами, несмотря даже на то, что в их реализации зачастую при­нимают участие частные фирмы. К этой категории относятся про­граммы строительства наиболее важных объектов, по разработке систем вооружения и т.п. Помимо этих двух категорий, под кон­троль государства попадают также многие масштабные проекты, реализуемые частными компаниями в силу их влияния на эконо­мику и природную среду.

Основная причина, по которой правительства развитых стран прибегают к целевым программам, — расхождение интересов меж­ду общественными и государственными интересами, с одной стороны, и интересами частного капитала — с другой. Такая си­туация часто возникает в инвестиционной сфере. Обычно она бы­вает связана с масштабными, но медленно окупающимися проек­тами, формирующими инфраструктуру одного или нескольких регионов. Такие проекты (например, строительство сети автодо­рог) весьма целесообразны с точки зрения государственной, но непривлекательны для частных предпринимателей из-за большо­го срока окупаемости и большого объема вложений. Здесь умест­но упомянуть, что администрация крупнейшей американской ре­гиональной программы по развитию долины реки Тенесси, кото­рая была начата в 1933 г. и включала в себя такие дорогостоящие мероприятия, как совершенствование организации судоходства по реке Тенесси, строительство каскада гидроэлектростанций и др., объявила о получении первой прибыли лишь в 1959 г. — через 25 лет после начала реализации программы.

Применение целевых программ представляется особенно зна­чительным в периоды экономического спада, когда остро ощуща­ется необходимость сохранения уровня занятости, поддержки нормального функционирования фирм и корпораций, имеющих

стратегическое значение для экономики страны. В развитых стра­нах целевые программы являются также важным инструментом, с помощью которого осуществляется структурная политика госу­дарства. Без целевых программ немыслимо решение задач в таких сферах, как развитие производственной и социальной инфраструк­туры, научных исследований, создание систем вооружений и т.д.

Эта роль целевых программ особенно хорошо видна на при­мере Японии, где они используются как средство стимулирования новых, наукоемких отраслей, таких как электроника, робототех­ника, информационные системы. Экономические программы в Японии имеют индикативный характер, в связи с чем частным предпринимателям не определяются конкретные показатели про­изводства того или иного товара, что невозможно в условиях по­стоянно меняющейся конъюнктуры, а государственные органы, осуществляющие управление программой, занимаются только общей координацией, не вмешиваясь в конкретные производ­ственные процессы.

Все экономические программы и планы в Японии исходят из того, что японская экономика является преимущественно рыноч­ной экономикой. Поэтому, указывая главные направления эконо­мической и социальной политики государства, программы и пла­ны рассматриваются как базовые ориентиры для частного пред­принимательства и национального развития в целом.

Анализ показывает, что экономическое программирование оказывает позитивное влияние на хозяйственную жизнь страны. Воздействие индикативных планов на экономическую динамику трудно выразить количественно, однако можно утверждать, что высокие темпы экономического роста и сравнительно небольшая амплитуда циклических колебаний в Японии в значительной сте­пени определяются влиянием государственного программирова­ния. Задачи индикативного планирования заключаются в форми­ровании представления об эволюции экономической структуры и об основных направлениях развития, с тем чтобы:

· дать ориентиры частным предпринимателям;

· сформировать базу, позволяющую правительству осуществ­лять контроль над экономикой;

• выделить те аспекты народно-хозяйственной жизни, гдевследствие наличия острых проблем необходимо активноевмешательство государственных органов; определить прин­ципы и масштабы такого участия.

В странах Западной Европы целевые программы применяют­ся главным образом для развития производств с большим сроком окупаемости, не представляющих интереса для частного капита­ла. Другой формой участия государства в экономической жизни стран Западной Европы служит государственный заказ, который предназначен для поддержания традиционных отраслей промыш­ленности — угольной, судостроительной, металлургической и т.д.

Особый интерес представляет опыт применения региональных инвестиционных программ в Федеративной Республике Германия. Две трети территории Федеративной Республики Германия охва­чены целевыми программами по развитию территорий. В основ­ном законе ФРГ имеется даже специальное понятие «обществен­ная задача», что в современном понимании соответствует целевой программе. Одно из основных направлений, охватываемых дан­ными задачами, — улучшение хозяйственного климата в регионах. В федеральных землях (особенно в новых — на востоке страны) сформированы целевые программы «Улучшение региональной хо­зяйственной структуры». Указанные программы включают в себя выделение субсидий как из федерального, так и из земельных бюд­жетов на развитие промышленности и инфраструктуры, что, в свою очередь, создает предпосылки для широкого развертыва­ния инвестиционного процесса.

Следует отметить, что в Федеративной Республике Германия на протяжении ряда лет декларируется принцип минимального вмешательства государства в хозяйственную жизнь. На практике, однако, многие факты говорят об обратном. В Германии существу­ет специфический механизм макроориентации экономики, что в реальности сопряжено с плановыми методами. Общенацио­нальные среднесрочные программы появились в ФРГ в середине 60-х годов.

В Великобритании целевыми региональными программами охвачено 40% территории, в Норвегии — 90%. Важно отметить, что практически во всех европейских странах были созданы спе­циальные ведомства или административные органы, ведающие вопросами регионального развития, а также специальные бюджет­ные фонды для поддержки развития регионов.

Этим, однако, не исчерпываются специальные государствен­ные органы, предназначенные для реализации государственного воздействия на экономику регионов с помощью программно-це­левых методов. Так, например, в отдельных странах существует практика создания в регионах специальных государственных пред-

приятии, вкладывающих средства государственного бюджета, вы­деленные соответствующим регионам, в развитие инфраструкту­ры. Наиболее известный пример такого рода — программа под­держки юга Италии, где наблюдается отставание в социально-эко­номическом развитии. Программа предполагает широкий спектр мер, направленных на развитие промышленного производства в регионе, причем более половины средств выделены государством.

Другой важный пример активного участия государства в ре­гиональном развитии — север Швеции (провинция Норланд). Программа развития провинции предполагает, что более трети предназначенных для нее средств будет получено из централизо­ванных источников.

Перейдем к рассмотрению французского опыта экономичес­кого программирования. Основной подход здесь состоит в фор­мировании и выполнении среднесрочных (сроком на 4—5 лет) программ экономического и социального развития. Эти програм­мы представляются французским экономистам средством, позво­ляющим проводить политику поддержания структурного равно­весия и развития. На программы возлагается также задача поддер­жания экономической политики государства в долговременном структурном аспекте.

Помимо среднесрочных программ экономического развития во Франции разрабатывались краткосрочные государственные про­граммы, так называемые экономические бюджеты. Данные бюд­жеты не представляют собой погодовую детализацию среднесроч­ных программ, так как составляются отдельно от них. Однако следует отметить, что, являясь инструментом государственной экономической политики, бюджеты должны быть состыкованы со среднесрочными программами, по крайней мере в качественном аспекте. Таким образом, во Франции мы видим систему на пер­вый взгляд подобную системе планирования в СССР — состоя­щую из годовых и пятилетних планов. Однако эта аналогия по­верхностная — по существу эта система предполагает иное, более мягкое регулирование экономических процессов. Как среднесроч­ные программы (аналог пятилетних планов), так и экономичес­кие бюджеты (аналог годовых планов) не являются обязательны­ми для выполнения не только для частных предпринимателей, но даже для государственных органов. Таким образом, программы по существу играют роль перспективных рекомендаций, их роль в процессе экономического регулирования определяется той мерой, в которой они учитываются при принятии конкретных решений.

Программы во французском государственном управлении пред­ставляют собой комплекс ориентиров, принципов, рекомендаций, но не план, не директивные указания экономическим агентам.