Ответственность администрации за причиненный вред в США.

Для частного лица, оспаривающего решение администрации, простая отмена его судом может оказаться недостаточной. Поэтому в случае признания судом акции учреждения неправомерной частное лицо может подать иск о возмещении ущерба.

Первоначально в соответствии с общим правом государственные служащие подлежали имущественной ответственности за свои неправомерные действия на таких же основаниях, как и частные лица. Долгое время государственные должности занимались состоятельными людьми, большей частью - представителями аристократии, которые были в состоянии возместить причиненный ими ущерб. В наши дни подавляющее большинство служащих имеют основным источником своего существования жалование, которое они получают от государства. Государственная служба стала бы непривлекательной, если бы служащему приходилось выплачивать из своего кармана возмещение за ущерб, возникший из-за того, что он должным образом исполнял закон (при тушении пожара, например, использовал или повредил чужое имущество) либо выполнял указания вышестоящих должностных лиц, которые, на его взгляд, разумно соответствовали обстоятельствам дела. Поэтому в США стали постепенно отказываться от неограниченной ответственности государственных служащих в случаях причинения ими вреда частным лицам.

В настоящее время служащие администрации, имеющие квазисудебные или дискреционные полномочия, действующие в пределах этих полномочий и не виновные в умышленном нарушении закона, согласно американским законам и судебной практике освобождаются от ответственности за вред, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей. В наши дни лично ответственными остались только служащие, осуществляющие лишь чисто исполнительные функции, да и то ненадлежащим образом. Фактически все административные служащие, исполняющие свои должностные обязанности надлежащим образом, освобождены от имущественной ответственности за вред, причиненный их действиями по службе.

В США полной ответственности государственных чиновников за их служебные действия соответствовал ранее полный, «суверенный» иммунитет государства. Сразу же после войны за независимость принцип имущественной неприкосновенности государственной казны был обязан своим существованием в значительной степени финансовой нестабильности молодых американских штатов, а затем и федерации. Но уже в середине XIX в. начинается процесс постепенного признания имущественной ответственности государства за отдельные действия его должностных лиц. Важнейшей вехой на этом пути было учреждение в 1855 г. Претензионного суда. Однако этот процесс достиг пока что лишь стадии частичного отказа от принципа абсолютной неприкосновенности государственной казны.

С 1946 г. имущественная ответственность федеральной казны за вред, причиненный государственными служащими, регулируется Федеральным законом о претензиях из причинения вреда. Закон начинается заявлением о том, что федерация несет ответственность по претензиям из причинения вреда «в таком же порядке и в таком же объеме, как и частное лицо при аналогичных обстоятельствах». Однако вслед за этим многообещающем заявлением закон указывает 12 случаев, когда казна не несет имущественной ответственности. Пожалуй, единственная область, не исключенная из-под действия закона 1946 г., - это автотранспортные происшествия. Поэтому американцы называют его в шутку «федеральным законом о небрежном вождении автомобиля».

Закон о претензиях из причинения вреда исключает ответственность государства за вред, причиненный его служащими, если они действовали правомерно, надлежащим образом, с «должной заботой» либо действовали неправомерно, умышленно нарушая закон т. е. совершая правонарушения. Ответственность государства, следовательно, остается в случаях неправомерного, но не умышленного, а небрежного исполнения служащими их обязанностей, да и то лишь тогда, когда их поведение не попадает под действие оговорок. Из этого общего правила имеется исключение, сделанное в 1974 г. в виде поправки к закону 1946 г. Согласно закону 1974 г. США отвечают по искам против федеральных служащих правоприменительных органов (охраны правопорядка, следственных, департамента обороны) в связи с применением насилия, оскорблением действием, незаконным задержанием и содержанием под стражей, умышленным уголовным преследованием, злоумышленным использованием процессуальных законов.

Государство, вынужденное возместить ущерб, причиненный частному лицу служащим, может в дальнейшем предъявить регрессный иск к виновному в небрежности служащему. Такое право, как следует из позиции, занятой Верховным судом по делу United States v. Oilman, имеется у государства лишь в том случае, если оно специально оговорено в соответствующем законе. Возможность предъявления регрессного иска служащему должна в какой-то степени дисциплинировать служащего, принудить его к надлежащему исполнению обязанностей.

Несмотря на всю его ограниченность, закон о претензиях из причинения вреда был крупным шагом вперед на пути отказа от принципа абсолютной неответственности государства за действия его должностных лиц³⁰.

До конца 50-х годов положение было неблагоприятным для потерпевших также и в штатах. В отдельных штатах имущественная ответственность государства стала с самого начала предметом конституционного регулирования. Некоторые из конституций штатов разрешают судебные иски против штата в связи с причинением его служащими ущерба, другие конституции прямо запрещают подобные иски. В большинстве штатов действует принцип общего права, согласно которому иск не может быть предъявлен государству без его на то согласия. Среди штатов, которые давно допускали такие иски, следует отметить Вирджи-нию, где с 1778 г. они разрешены, и Калифорнию, где ответственность штата за небрежные действия его служащих предусмотрена законом в 1893 г.

В 1954 г. 24 штата лишь в редких случаях предусматривали имущественную ответственность государства. Только в 13 штатах такая ответственность наступала в большинстве случаев. Из этих 13 лишь Нью-Йорк взял на себя почти полную ответственность. В этом штате еще в 1929 г. закон гласил: «Настоящим штат ликвидирует иммунитет от ответственности за вред, причиненный его должностным лицом и служащим...» Претензионному суду было поручено «принимать к рассмотрению все претензии против штата о возмещении ущерба, причиненного имуществу или здоровью неправильным поведением или небрежностью должностных лиц или служащих штата во время исполнения ими их служебных обязанностей».

В 60-е годы суды штатов повели активное наступление на доктрину суверенного иммунитета государства. В 1961-1964 гг. по меньшей мере 10 верховных судов отказались от своих прежних решений, которыми они освобождали государственные учреждения от ответственности за причиненный ими вред³¹. Так, в 1961 г. Верховный суд Калифорнии, в решении по делу Muscopf v. Coming Hospital District, назвал иммунитет государства при осуществлении его служащими управленческих функций «ошибочным и несправедливым». Истец по этому делу, пациентка госпиталя, жаловалась на то, что по небрежности работников больницы она упала и вторично повредила бедро, которое ей там лечили. Суд признал больничный округ ответственным, но отсрочил на два года исполнение своего постановления впредь до пересмотра легислатурой штата объема ответственности по делам о причинении вреда. Через два года законодательное собрание штата приняло новый закон о претензиях из причинения вреда.

Подобно федеральному закону закон Калифорнии также содержит многочисленные оговорки, ограничивающие сферу его действия (их всего 8). Но в отличие от федерального закона калифорнийский указывает также и случаи, когда ответственность государства наступает. При этом легислатура штата, учитывая вышеупомянутое решение суда, чуть ли не все свое внимание сосредоточила на медицинской практике учреждений. Вместе с тем калифорнийский закон предусматривает более широкую ответственность государства, чем федеральный. Наряду с ответственностью за небрежные недискреционные действия он возлагает на него имущественную ответственность также за целый ряд умышленных действий служащих.

Нью-Йорк, Калифорния и многие другие штаты ушли далеко вперед по сравнению с федерацией в деле расширения ответственности государства.

Формально не отказываясь от иммунитета государства по делам о возмещении ущерба, федеральные и штатные учреждения прибегают к окольным путям, позволяющим обойти закон. Важнейшими из них стали: 1) «частные законы»; 2) оговорка об исполнении хозяйственных функций; 3) конституционные положения об изъятии частного имущества для общественных нужд;

4) страхование; 5) возмещение учреждением служащему суммы иска, удовлетворенного против последнего судом; 6) добровольная выплата стоимости ущерба самим учреждением.

Действие частных законов распространяется на конкретных лиц или группы лиц. Они не являются нормативными актами. Частные законы в подавляющем большинстве имеют дело с претензиями к государственной казне либо касаются иммиграции и натурализации отдельных лиц. Проект частного закона проходит через Конгресс или легислатуру штата в таком же порядке, как и проект обычного, «публичного», закона и поступает на подпись президенту США или губернатору штата. Частные федеральные законы помещаются вместе с публичными законами в издании «Statues at Large». Обычно сотни претензий к федеральной казне оплачиваются ежегодно посредством частных законов.

Законы большинства штатов предусматривают ответственность за вред, причиненный их служащими при осуществлении хозяйственных функций. Суды рассматривают как исполнение хозяйственных функций организацию администрацией всякого рода предприятий, участвующих в хозяйственном обороте. В Калифорнии это мосты, дороги, гавани, пристани, доки, гидротехнические сооружения, нефтяные скважины, аэропорты, уличный транспорт, автомобильные стоянки, аудитории, общинные театры.

Управленческими функциями (ущерб, причиненный при их исполнении, не подлежит возмещению, если это прямо не предусмотрено законом) суды считают такие, исполнение которых обеспечивает «народное здравие и безопасность». В Калифорнии к ним относят деятельность полиции, тюрем, противопожарных учреждений, больниц, художественных галерей, парков, зоопарков, школ, летних лагерей, детских площадок, каруселей, плавательных бассейнов, а также проведение таких мероприятий, как сжигание сорняков на пустырях, улучшение муниципальных дорог, проводка судов в гаванях и уход за престарелыми. Поэтому, как это ни курьезно, если, например, кто-то из-за плохого состояния лестницы в учреждении упал и повредил себе ногу, то суд выясняет, какую функцию, управленческую или хозяйственную, выполняет учреждение, а если в здании располагается несколько учреждений, то в какое из них потерпевший направлялся. И только после этого он решает вопрос о возможности привлечения учреждения к ответственности.

V и XIV поправки к Конституции США устанавливают, что «никакая частная собственность не будет отбираться для общественных нужд без справедливого вознаграждения». Учреждение поэтому должно выплатить стоимость использованного им частного имущества или причиненного этому имуществу ущерба. По такого рода делам была неясна ответственность государства в тех случаях, когда речь шла о помехах, чинимых учреждением свободному и эффективному пользованию частным лицом его недвижимым имуществом. Такими помехами могут быть, например, грохот и ослепительный свет военных самолетов, проносящихся над птицефермой, расположенной рядом с аэродромом; повторяющиеся затопления землевладения вследствие функционирования водохранилища; неоднократное ведение артиллерийского огня береговой батареей поверх летней зоны отдыха; дым из железнодорожного туннеля и т. д. В таких случаях Верховный суд приходил к выводу, что имело место изъятие имущества для общественных нужд. В 1947 г. по делу United States v. Dickinson он выдвинул доктрину «последующего изъятия», указав, что частное имущество считается изъятым учреждением в соответствии с Конституцией, «если пользованию им собственником учреждение чинило помехи, свидетельствующие о том, что так же, как и во взаимоотношениях между частными лицами, путем соглашения или с течением времени был приобретен сервитут», т. е. право использования чужого имущества для собственных нужд.

Учреждение может застраховать себя от каких-либо претензий из причинения вреда, что означает, по существу, признание ответственности государства за предусмотренные договором страхования действия его служащих. Учреждение выплачивает страховой компании взносы, а лицо, понесшее ущерб от учреждения, получает от компании соответствующее возмещение.

Если государство согласно закону не несет никакой имущественной ответственности за определенные действия его служащих, единственным субъектом, против которого частным лицом заявляется иск, оказывается служащий. Однако государство может заранее согласиться оплатить сумму, которую по решению суда будет обязан выплатить служащий. Так, в Калифорнии закон предусматривает: «Если служащий... просит учреждение защитить его от предъявленной ему претензии или иска о возмещении ущерба, причиненного его действием или упущением по службе, и если такая просьба заявлена в письменной форме не менее чем за 10 дней до судебного разбирательства, учреждение выплатит по любому судебному решению, мировой сделке либо урегулированию претензии или иска, с которыми оно согласно».

Когда сумма претензии невелика, учреждение во избежание судебного процесса и связанных с ним издержек нередко предпочитает удовлетворить претензию. Таким образом часто поступают почтовые учреждения.

Частное лицо нередко обращается к служащему учреждения с просьбой высказать свое мнение по какому-либо вопросу, с тем чтобы иметь возможность учесть позицию администрации и поступить соответствующим образом. Так, проходившая по делу Federal Crop Insurance Corp. v. Men-ill (1947) в качестве истца правительственная корпорация издала акт, который содержал положение о том, что яровая пшеница, посеянная по озимой, может быть застрахована в соответствии с Законом о федеральном страховании урожая от засухи. Корпорация застраховала посев, так как в документах, поданых фермером корпорации, не было указано о пересеве хлеба, но о чем знал ее служащий. Через два месяца урожай погиб, но корпорация, узнав о пересеве пшеницы, отказалась выплатить страховку. Верховный суд освободил корпорацию от ответственности за ущерб, причиненный неправильным советом ее служащего.

Таким образом, американцы считают необходимым сохранить иммунитет учреждения в отношении неправильных рекомендаций его служащих для того, чтобы не допустить принятия ими на себя полномочий, выходящих за пределы их компетенции, т. е. в целях недопущения действий ultra vires. Суды возлагают на учреждение ответственность только тогда, когда она специально предусмотрена законом или административным актом.