Организационные структуры управления

Организация — это средство для достижения цели при

заданных ограничениях.

С. Оптнер

Разработка организационных структур занимает осо­бое место в комплексе радикальных мер по перестройке управления научно-техническим прогрессом. От органи­зационной структуры зависят планирование, его формы, распределение работ и способы их координации, возмож­ность измерения вклада каждого подразделения в процессе достижения конечных целей конкретной организации. Возможен ли научный подход к формированию органи­зационных структур? Да, если предполагается в структу­рах единство осуществляемых ими процессов и состав­ных элементов. Этот подход реализуется при организаци­онном проектировании, в котором распределяются цели и задачи между подразделениями, определяются между ними административно-правовые отношения, связи по кооперации при решении проблем, возникающих в процессе управления развитием ТС. Более того, построение организационной структуры управления, адекватной объ­ективным условиям, — это творческая задача, которая не сводится к использованию типовых структур управления, оправдавших себя в некоторых достаточно ограниченных условиях хозяйственной деятельности. Однако это не отрицает возможность и необходимость классификации структур управления как предмета исследования и разра­ботки. И здесь требуется научный подход к их описанию.

Для анализа организационных структур важным аспек­том является типизация самих систем управления, к кото­рым относятся рассматриваемые структуры. В соответству­ющей литературе встречаются два типа систем — механические и органические (Мильнер Б.3., Евсенко Л.И., Раппорт В.С. Системный подход к организации управле­ния. М.: Экономика, 1983. 224 с.). К механическому типу относятся системы, основанные на глубокой регламента­ции должностных требований, прав и обязанностей по выполнению четко определенных частных задач, которые являются составляющими более общей задачи организации. Эффективно работающим полагают такое подразделение, где точно исполняются все инструктивные предписания, гарантирующие в конечном итоге минимум численности персонала и затрат на управление. Системы органическо­го типа ориентированы на человека, прежде всего на подбор и воспитание кадров, обладающих политической зре­лостью, высокой профессиональной квалификацией, боль­шим творческим потенциалом, и на создание условий для максимального раскрытия этого потенциала, его повыше­ния и конкретного использования для решения принци­пиально новых задач. В этих системах определение струк­туры частных задач, их распределение по подразделениям и исполнителям осуществляются лишь в самом первом приближении. Здесь главное значение придается правиль­ной постановке проблем и формулировке конечных резуль­татов, означающих их решение. Достижение конечных результатов считается главным критерием эффективнос­ти деятельности подразделений организации и управле­ния ею. При этом поощряется инициативность выдвиже­ния новых проблем, поиски и установление путей их решений. В организациях, построенных по таким принципам, и отличие от систем управления механического типа, преобладают горизонтальные потоки информации, которые имеют преимущественно не директивный, а проблемно-ориентированный характер. В них осуществляются раз­личного рода согласования, кооперация разных подраз­делений для решения комплексных проблем. Для таких организаций характерно применение программно-целевых форм управления, матричных организационных структур. Степень регламентации деятельности исполнителей явля­ется при этом слабой. Роль руководителей особенно велика в создании условий для максимально продуктивной работы подчиненных им подразделений, в межфункциональ­ной координации выполняемых работ, а не при рассмот­рении множества текущих проблем, принятии частных решений и постоянном прямом руководстве всеми исполнителями.

Оба типа систем управления, механический и органи­ческий, редко существуют в чистом виде, и тем не менее практика их применения дает возможность сделать неко­торые концептуальные выводы-рекомендации. Например, механическая модель предпочтительна для стабильных и детерминированных условий, органическая же — для бо­лее неопределенных и динамичных. Масштабные про­изводственно-хозяйственные организации включают под­системы управления, построенные как на механической концепции (руководство основным производством, мате­риально-техническим обеспечением, реализация бухгал­терского учета), так и на органической (система высшего руководства, целеполагающее и стратегическое планиро­вание, фундаментальные исследования и крупные разра­ботки).

Отмечая определенную полезность применения меха­нической и органической моделей систем управления, обратим внимание на промежуточные формы организа­ции. Именно они позволяют учитывать специфику усло­вий производства и управления их в широком диапазоне, и значит, имеют наиболее важное значение для содержа­тельной типизации систем управления и проектирования организаций. При этом должны объединяться два аспек­та: учет типа структуры управления — функциональный, линейно-функциональный, программно-целевой, матричный и т.п.; отражение характеристик системы управле­ния как целостности (механической, органической, сме­шанной), которые некоторым образом (но не строго детерминировано) корреспондируются с типом структуры.

Рассмотрим типизацию организационных форм, осно­ванную на единстве структуры управления и организаци­онного механизма ее функционирования. Такая типиза­ция, опирающаяся на выделение двух главных типов струк­тур — линейной и проектной (тематической), достаточно хорошо приспособлена для решения проблемы формиро­вания организаций как процесса рационального проекти­рования. При линейной структуре управление строится по отдельным сферам деятельности организации: науч­ным исследованиям, конструкторским разработкам, производству, испытаниям и т.д. Управленческие отношения формируются в виде прямых вертикальных связей «рас­порядительство — подчинение», а функциональные связи совпадают с линейными. Такая структура управления в практике, за исключением мелких или плохо организо­ванных учреждений, почти не встречается (Управление научно-техническим прогрессом /Под ред. В.Г. Лебеде­ва. М.: Мысль, 1984. 254 с.).

При проектной (тематической) структуре управления организуется применительно к тематике (программам), для чего в соответствующих подразделениях сосредоточива­ются специалисты различного профиля, способные решать соответствующие вопросы на всех этапах жизненного цик­ла новой техники. Такая организационная структура спо­собствует централизации решаемых вопросов. Она пре­дусматривает как линейное, так и функциональное руко­водство нижестоящим уровнем. Эти два типа структур конкретизируются следующим образом. Простой тип — строго линейная структура. Она основывается только на отношениях руководства — подчинения и отражает самую общую ступень разделения управленческого труда, на от­дачу приказов, распоряжений, указаний и на их исполне­ние. В чистом виде современные линейные структуры су­ществуют лишь в небольших по масштабам организациях, выполняющих элементарные производственные функции или услуги с несложной технологией. На крупных пред­приятиях даже в первичных ячейках, основанных, каза­лось бы, на строго линейных отношениях (бригада, производственный участок), разделение и кооперация труда по управлению в функциональном плане выходят за рамки прямого командования и подчинения. Тем не менее, такая форма отношений как способ реализации организацион­ного принципа единоначалия является обязательным элементом всех формальных структур.

Поскольку линейная организация имеет простые и обычно небольшие организационные элементы, ее легко понять и применять. Подчиненные могут свободно ори­ентироваться в механизме управления, и в связи с этим открывается возможность руководства лишь одним управ­ляющим. Ввиду небольшого числа участников почти ис­ключаются случаи нарушения в работе системы комму­никации. Один или несколько управляющих обличены правом принятия решений, будучи близкими к производ­ству и сбыту; доступ к необходимой деловой информации для них не представляет проблемы, они имеют возмож­ность оперативно принимать соответствующие управлен­ческие решения. Это обусловливает реактивность орга­низации. Вместе с тем серьезным недостатком такой орга­низационной структуры является то, что она не приемлет персонала, призванного способствовать выполнению основ­ных работ. Люди, занятые в производстве, сбыте и распределении продукции, в дополнение к своим обязаннос­тям должны выполнять такие функции, как учет, конт­роль за качеством, расчетные операции, работу с кадрами (т.е. всю штабную деятельность). Это даст большие пре­имущества лицам с различными способностями. Однако таких людей мало, и лишь немногие предприятия могут располагать соответствующими кадрами при использова­нии линейной организационной структуры. Поскольку ли­нейная организация обеспечивает нужды только ограни­ченного числа фирм, возникает необходимость в иных структурных образованиях. Этим объясняется широкое применение линейно-штабной структуры. Она создается путем добавления штабных организационных элементов к линейным структурам. Функциональное назначение дополнительных составляющих — облегчить работу линейных элементов в области производства и распределения произ­водимой продукции. Например, когда организации дости­гают определенных масштабов деятельности, требуется специальная помощь в осуществлении системного анализа производства, прогноза его развития, в решении правовых вопросов и т.д. Линейный персонал, как правило, не обла­дает наружными знаниями и способностями (Новое в теории и практике управления производством в США / Под ред. Б.3. Мильнера. М.: Прогресс, 1971. 198 с.). Следо­вательно, к работе привлекают соответствующих специа­листов. При этом формируются два типа штабов: гене­ральный (общий) и специальный. Генеральный штаб ко­ординирует и контролирует работу в организации. Его работникам требуется широкое поле деятельности. Такой штаб консультирует управляющих в разработке плановых нормативов, оказывает помощь линейному персона­лу или другим штабным службам в выполнении ими своих задач. Организации, использующие линейно-штабные структуры, положительно отличаются тем, что знания и опыт людей в производстве и сбыте продукции сочетают­ся с помощью высококвалифицированных, технически подготовленных специалистов.

Главное преимущество линейно-штабных структур проявляется в функциональном плане — реализуется воз­можность полного использования знаний и опыта штабно­го персонала. При этом штабной персонал сосредоточива­ет усилия по решению вопросов планирования и контроля, а линейный персонал — целиком на текущей деятельнос­ти. Но имеются и определенные трудности управления. В таких структурах количество и сложность деловых свя­зей заметно возрастают по сравнению с линейной органи­зацией. Каналы системы коммуникаций могут оказывать­ся переполненными информацией по сравнению с той, ко­торая необходима для координации функций линейных и штабных элементов. Возможны также противоречия субъ­ективного характера, ведущие к подрыву авторитета линейного персонала со стороны штабных работников. По­скольку последние обладают более высокими знаниями по техническим вопросам, они могут превысить свои функ­ции и вмешаться в процесс принятия решений, находя­щихся в компетенции линейного управления. Развитие подобных негативных явлений зависит от уровня профес­сиональной культуры и этики между работниками линей­ного и штабного организационного элементов.

Качественно иной в эволюции формальных организа­ционных отношений является выделение наиболее полной функциональной структуры. От линейно-штабной она от­личается тем, что персоналу предоставляются расширен­ные управленческие полномочия. В линейно-штабной струк­туре персонал наделен совещательными правами, что мо­жет стать причиной игнорирования штабных экспертов и, разумеется, снижения эффективности их работы. Чтобы избежать этого и гарантировать реализацию своих пред­ложений, штабному персоналу предоставляется право ру­ководства и принятия решений применительно к сложив­шимся обстоятельствам. Происходит как бы преднамерен­ное нарушение традиционной классической системы полномочий и соподчиненности во имя предполагаемого повышения эффективности работы организации.

Наиболее полная функциональная структура, как пра­вило, используется при управлении особо важными рабо­тами по созданию новой техники. При этом организация соединяет знания и способности экспертов, высококва­лифицированных специалистов для разработки новых конструкций и технологических процессов не только для нужд данной организации, но и по государственному зака­зу. Главным преимуществом этого типа структуры является то, что в результате применения открываются широкие просторы для специалистов. Штабной персонал, обладаю­щий полномочиями принятия решений, имеет возможность внедрять и контролировать их. Принятие решений уско­ряется, ибо исчезает необходимость согласования с дру­гими членами организации. Открывается также возмож­ность унифицировать решения.

Существенным недостатком структуры является нару­шение принципа прямой подотчетности, когда требуется подчиняться только одному руководителю, получать толь­ко от него приказы и инструкции. При этом нижестоя­щий управленческий аппарат может руководствоваться полученными распоряжениями в работе, например над проектом, и в то же время подчиняться некоторым распо­ряжениям штабного персонала. Например, рабочий, по­лучая соответствующие указания от своего непосредствен­ного руководителя по общим вопросам выполнения производственного задания, обязан одновременно следовать рекомендациям специалиста по контролю за качеством в таких вопросах, как стандарты качества, своевременная наладка и ремонт машин и приборов, выбор необходимого комплекса машин и приборов. Штабной работник, участвуя таким образом в производстве, может либо завоевать сим­патии и лояльность со стороны линейного управляющего, либо, наоборот, вызывать конфронтацию последнего. Тог­да будут возникать противоречия в организации, подрыв авторитета, служебного положения и т.д.

В многоцелевых социально-экономических системах даже небольшого размера такой подход приводит к воз­никновению огромного объема координационной рабо­ты на уровне главного руководителя, что лишает функци­ональную структуру всех преимуществ (Мильнер Б.3., Евсенко Л.И., Раппорт В.С. Системный подход к органи­зации управления. М.: Экономика, 1983. 224 с.). Однако в чистой форме функциональные структуры находят при­менение в современных условиях. Наиболее целесо­образное и эффективное их использование достигается в высших эшелонах руководства (например, на уровне всесоюзных и республиканских промышленных объеди­нений).

В универсальной форме принцип функциональной специализации не противоречит принципу единоначалия и реализуется в линейно-функциональных структурах. Существенная характеристика их состоит в том, что об­щее распределительство ресурсами и целеполагание вхо­дят в полномочия линейных руководителей, а управление процессом достижения поставленных целей в рамках вы­деленных ресурсов и других ограничений возлагается на руководителей функциональных служб и подразделений. Универсальность подхода обеспечивает требуемое разно­образие организационных форм любых масштабов, слож­ности, уровней централизации.

Увеличение масштабов номенклатурного и функцио­нального разнообразия (диверсификации) деятельности производственных организаций в 1950—1960 гг. привело к возникновению такой модификации линейно-функцио­нальных структур, когда управленческий аппарат формируется не по функциям управления, а по выделению само­стоятельных объектов (отделений) в рамках крупной хо­зяйственной единицы. Для такой структуры «дивизионального» типа характерно образование отделений, специали­зирующихся на производстве однородной группы изделий и услуг (продуктовая ориентация), освоении нового вида производства, коренном изменении технологии и других нововведениях (инновационная ориентация), ведении про­изводственно-хозяйственных операций в заданном регио­не (территориальная ориентация). Территориальная ори­ентация при этом тесно сочетается с продуктовой, инновационной или целевой.

Важной особенностью дивизиональных структур предстает формирование внутри каждого отделения собствен­ного функционального аппарата управления, вступающе­го во взаимодействие с центральным штабным и функци­ональным органами. Если учесть еще производственную кооперацию входящих в состав подсистемы звеньев, то становится очевидным, насколько возрастает в современных крупных организациях сложность построения отно­шений и связей по управлению производственно-хозяйственной деятельностью.

Не случайно возникает потребность в создании более эффективных форм координации многофункциональной деятельности, что служит важной причиной выделения в виде самостоятельных объектов управления комплексных целевых межфункциональных программ (проектов) и межотраслевых комплексов, ориентированных на общие цели. Значит, есть основание назвать еще один признак класси­фикации организационных структур — по объекту управ­ления, согласно которому выделяются структуры управле­ния организациями (отраслями, объединениями, отделами) и целевыми программами. Эти структуры не исключают, а сосуществуют, взаимодополняют друг друга. Возникает возможность типизации организационных структур про­граммно-целевого управления. К традиционным формам управления межфункциональным и межотраслевым взаимо­действием можно отнести централизованное и координа­ционное программное управление.

Централизованные (линейно-программные) системы управления программами и комплексами характеризуются полным подчинением всех основных участников программ единому органу линейного руководства. Поэтому целе­вая система управления программой составляет отдельное звено в общей производственно-хозяйственной системе управления. Полная передача элементов межотраслевого комплекса в линейное подчинение одному органу перево­дит такого рода структуру в линейно-программную (Новое в теории и практике управления производством в США / Под ред. Б. 3. Мильнера. М.: Прогресс, 1971. 198 с.). При создании подобной системы в виде отдельной производ­ственно-хозяйственной организации допускается исполь­зовать все рассмотренные выше варианты организацион­ных форм управления — от строго линейных до сложных видов линейно-функциональных структур. Эти структуры характеризуются высоким уровнем организованности и четким распределением ответственности, высокой эффек­тивностью управленческого механизма. Однако в каждой из них, как правило, должны быть созданы все функцио­нальные и обслуживающие подсистемы, и его дублирова­ние делает структуру неэкономичной при большом коли­честве целевых программ. Применение таких организаци­онных форм может быть оправдано лишь для выполнения сложных и дорогостоящих программ (атомной энергетики, освоения космоса, разработки новой и сложной техники).

Программно-целевые структуры координационного типа характеризуются созданием в действующей линей­но-функциональной структуре головных организаций или других специальных координационных органов, которые согласовывают межфункциональные (межотраслевые) вза­имодействия исполнителей программ по горизонтали на основе организации совместного принятия решений по программе. Полномочия таких органов для воздействия на исполнителей программ формируются со стороны выс­ших линейных руководителей системы. Но правами не­посредственного распорядительства координационные органы управления программой не наделяются. Данный тип координации не создает нового класса структур управления программами, а лишь перераспределяет функ­ции управления между сложившимися звеньями аппарата управления. Зато простота организационного механизма и высокая адаптивность координационных форм программ­ного управления обусловливают весьма широкое их при­менение. Но они незначительно разгружают высших руководителей от оперативного управления программами и с трудом влияют на предотвращение срывов в ходе их вы­полнения, вызванных нерациональным использованием ограниченных ресурсов, выделенных на программу. Созда­ние структур координационного типа наиболее целесообразно для тех программ, в которых слаба производствен­но-технологическая кооперация исполнителей, и где доста­точно лишь координировать их планы и распределение ресурсов между ними.

Чтобы обеспечить эффективное сочетание управления по темам (программам) с управлением линейными (специ­ализированными) подразделениями, особенно в условиях высокой степени кооперации, целесообразно активнее использовать прогрессивный метод матричного построе­ния организационных структур. Он увязывает линейную ответственность (по вертикали) руководителей научно-ис­следовательских, конструкторских, производственных, ис­пытательных и обеспечивающих подразделений с ответ­ственностью (по горизонтали), возложенной на все спе­циализированные подразделения организации, участвующие в разработке темы. В матричной структуре сочетается управление, дифференцированное по функциям (стабиль­ная структура), с управлением, дифференцированным по программам (временная целевая структура). Тем самым ис­пользуются положительные особенности обоих типов струк­тур, а их недостатки сводятся к минимуму. В матричной структуре динамичное регулирование целей и задач орга­низации соединяется с ее стабильностью, одновременно по­вышается персональная ответственность как за тему (программу) в целом, так и за ее элементы. Создаются условия для рационального применения таких специальных мето­дов, как программно-целевое управление, исследование опе­раций и др. Матричная структура дает реальную возможность делегировать оперативные управленческие функции на более низкий уровень. Тем самым высшее руководство освобождается от текущей работы по управлению, что обес­печивает усиление контроля за деятельностью всех подраз­делений по реализации единых полей организации. Больше внимания уделяется установлению рациональных потоков информации. В условиях матричной структуры руководи­тель темы (программы) непосредственно не контролирует специалистов, занятых разработкой ТС. Он определяет, что и когда должно быть сделано. Линейные же руководители решают, кто и как будет выполнять ту или иную работу.

Противоречия, возникающие при установлении при­оритетов заданий и распределении работы специалистов над проектами во времени, могут нарушать стабильность функционирования организации и затруднять движение ее к реализации долгосрочных целей. Поэтому для обес­печения слаженности работы в условиях матричной струк­туры целесообразно создавать штабной орган управления. Будучи центром управления темами (проектами, програм­мами), он относится к высокому иерархическому уровню организации, призван осуществлять комплексную коор­динацию и оценку выполнения управленческих процедур отдельными функциональными и линейными органами. Практической реализацией матричного метода являет­ся, например, формирование комплексных творческих бригад. Они комплектуются из научных работников, конструкторов, технологов, монтажников, эксплуатационни­ков на период создания и реализации конкретной систе­мы, планово обеспечиваются соответствующими матери­ально-техническими и денежными средствами. Основной показатель работы — сдача заказчику в установленные сроки полностью законченных разработок заданного ка­чества при минимальных затратах. Матричные структуры программно-целевого управления являются наиболее уни­версальными и гибкими. При их введении не требуется существенной перестройки линейно-функционального ап­парата. Вместе с тем эти структуры вносят в управление новые усложненные организационные отношения, порож­даемые принципом двойного подчинения ответственных исполнителей. Значительно увеличивается возможность противоречий субъективного происхождения, должност­ных конфликтов, нарушений системы коммуникаций, об­щей договоренности в работе.

В крупных системах для управления применимы раз­личные комбинации организационных решений из числа перечисленных выше. Именно возможность различных сочетаний типизированных элементарных организацион­но-управленческих форм будет обусловливать то необхо­димое многообразие, которое требуется для того, чтобы проектируемая организационная структура максимально соответствовала специфическим особенностям и целям конкретной социально-экономической системы, а также взаимодействие ее с внешней средой.

Напомним, что различают два основных типа ОСУ на­учно-технического профиля: линейный и проектный (те­матический). При линейной структуре управление строит­ся по отдельным этапам деятельности организации: НИР, конструкторским разработкам и т.д., т.е. по ПЖЦ. Управ­ленческие отношения формируются в виде прямых вертикальных связей «распорядительство — подчинение», а функциональные связи совпадают с линейными. Сегодня такая структура управления практике, за исключением мелких или плохо организованных фирм, почти не встречается. При проектной (тематической) структуре управление орга­низуется применительно к тематике (программам), для чего в соответствующих подразделениях сосредотачиваются спе­циалисты различного профиля, способные решать вопро­сы на всех этапах ИЖЦ. Такая структура способствует централизации решаемых вопросов. Она предусматривает как линейное, так и функциональное руководство нижестоящим уровнем.

В систематизированном виде характеристика ОСУ пред­ставлена в табл. 3.4.

Анализ используемых организационных структур управ­ления показывает, что ни одна из них не обеспечивает реализации развития ТС в форме их ПЖЦ. Требуется си­стемный подход к новой организации управления. Он представлен в матричной структуре (схема 3.6).

Таблица 3.4