 |
О Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений в 2009-2011 годах
|
|
|
|
Целью Концепции является повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.
Работа по совершенствованию межбюджетных отношений явилась предпосылкой для создания законодательной базы разграничения полномочий между федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-Ф3, более 70 вопросов отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым этими органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций). Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», за муниципальными образованиями закреплено более 30 вопросов местного значения.
Расходные обязательства субъектов РФ и муниципальных образований обеспечены доходными источниками, закрепленными за соответствующими бюджетами на постоянной основе. Это предопределяет устойчивость доходной базы бюджетов субъектов РФ и обеспечивает ее стабильный рост. Среднегодовые темпы роста доходов консолидированных бюджетов в период 2001-2008 гг. составляют около 25%, что практически вдвое выше показателей инфляции.
Доходы в расчете на душу населения увеличились в 2001-2007 гг. с 9 тыс. руб. до 33,9 тыс. руб. Общее увеличение доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ складывается благодаря положительной динамике доходов, как среди регионов-доноров, так и среди дотационных регионов.
|
|
|
Полномочия РФ, передаваемые для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, в полном объеме обеспечиваются финансовыми ресурсами, о чем свидетельствует наличие остатков неиспользованных субвенций на счетах бюджетов субъектов Федерации - более 23 млрд. руб. на начало 2008 г., или около 17% объема субвенций, зачисленных в доходы бюджетов субъектов РФ.
Бюджетные обязательства субъектов Федерации и муниципальных образований исполняются практически в полном объеме - доля кредиторской задолженности в расходах по стране не превышает 0,88%.
Повышается уровень бюджетной дисциплины, существенно снизилось число нарушений органами государственной власти субъектов РФ требований Бюджетного кодекса.
Более 95% объема межбюджетные трансферты распределяются на основе единых методик исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании.
Переход к среднесрочному бюджетному планированию на федеральном уровне обусловил планирование межбюджетных трансфертов на среднесрочную перспективу. Большинство межбюджетных трансфертов субъектам РФ распределено между ними на три года, что создает благоприятные условия для повышения качества финансового планирования в регионах. Возможность прогнозировать объемы финансовой помощи из федерального бюджета служит дополнительной предпосылкой к введению среднесрочного бюджетного планирования и создает стимулы к увеличению налоговых и неналоговых доходов на региональном и местном уровнях.
Изменение порядка определения объема средств Фонда финансовой поддержки регионов, в соответствии с которым объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, позволило обеспечить минимальный гарантированный уровень бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.
|
|
|
Принят ряд мер, направленных на стимулирование регионов к повышению качества управления региональными финансами. Бюджетным кодексом РФ закреплены различные условия осуществления бюджетного процесса субъектами Федерации в зависимости от степени их дотационности.
Системной стала методологическая помощь регионам и муниципальным образованиям по усовершенствованию управления бюджетным процессом: разработаны проекты типовых нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований по бюджетному процессу для реализации реформы местного самоуправления, а также методические рекомендации.
В 2007 г. осуществлен первый опыт по оценке эффективности управления региональными финансами с поощрением субъектов Федерации.
Основными задачами по совершенствованию управления региональными и муниципальными финансами на ближайшие четыре года являются:
-продолжение работы по приведению расходных обязательств Российской Федерации и субъектов РФ в соответствие с разграничением полномочий;
-формирование новых стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований;
-совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Федерации и муниципальных образований;
-формирование нового качества финансового менеджмента на всех уровнях управления региональными и муниципальными финансами.
Приведение расходных обязательств в соответствие с разграничением полномочий.
В незначительном количестве, но сохраняются полномочия, относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти, но осуществляемые органами государственной власти субъектов РФ за счет средств региональных бюджетов. Такие полномочия в течение 2009-2011 гг. следует закрепить за федеральными органами государственной власти и предусмотреть их осуществление за счет средств федерального бюджета.
Определился круг полномочий, финансирование которых в настоящее время осуществляется практически за счет средств федерального бюджета, но которые относятся к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Такие полномочия в перспективе должны войти в состав расходных обязательств субъектов Федерации, а в переходный период - софинансироваться Российской Федерацией в уменьшающейся пропорции.
|
|
|
Предполагается изменение состава полномочий органов государственной власти субъектов РФ, в том числе за счет сокращения числа делегируемых полномочий путем их перевода в собственные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации. При этом возможен обмен полномочиями, при котором Российская Федерация принимает на себя обязательства по финансовому обеспечению ряда полномочий, осуществляемых в настоящее время за счет средств региональных бюджетов, передавая в соответствующем объеме полномочия, которые в настоящее время реализуются за счет федерального бюджета.
Формирование стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.
В настоящее время разграничение налоговых источников между федеральным центром и регионами в целом соответствует современному этапу развития федеративных отношений в РФ, и существенный пересмотр данного разграничения в среднесрочной перспективе нецелесообразен.
Перспективным источником формирования доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов является налог на недвижимость. Предполагается провести анализ обоснованности его введения и при решении вопроса о распределении доходов от данного налога в бюджеты разных уровней бюджетной системы РФ исходить из необходимости концентрации этих доходов по месту их формирования - в бюджеты поселений.
Необходимо создать на федеральном уровне законодательные условия, позволяющие региональным властям разрабатывать и применять собственные механизмы повышения стабильности бюджетной системы.
В целях обеспечения стабильности исполнения обязательств субъектов РФ представляется целесообразным формирование за счет доходов региональных бюджетов фондов. Рекомендуется создавать фонды финансовых резервов, прежде всего, регионам, доходы которых значительно зависят от одного доходного источника, поступления по которому могут изменяться.
|
|
|
Закрепленное в 2006-2008 гг. положение о замене дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных образований не только от налога на доходы физических лиц, учитывает многообразие типов муниципальных образований, различая в специфике их инфраструктуры и экономическом потенциале. Это является дополнительным инструментом повышения заинтересованности органов местного самоуправления муниципальных образований в наращивании налогового потенциала. Предполагается закрепить данное положение на постоянной основе.
Важным шагом на пути приведения бюджетного федерализма в России в соответствие с его фундаментальными принципами стало закрепление доходных источников за бюджетами различных уровней бюджетной системы. В тоже время закрепленные по единым нормативам доходные источники способствуют увеличению различий в уровне бюджетной обеспеченности отдельных публично-правовых образований, так как не учитывают присущие им особенности, в том числе уровень экономического развития и налоговый потенциал.
Представляется целесообразным на долгосрочной основе закрепить право за субъектами Федерации устанавливать в определенных законом пределах единые нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений и муниципальных районов. Согласно действующему законодательству изменение дополнительных нормативов отчислений в бюджеты поселений и муниципальных районов (городских округов) не допускается лишь в течение одного финансового года. Поскольку целью замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными отчислениями является создание стимулов у местных органов власти к принятию мер, направленных на увеличение налоговой базы, то закрепление дополнительных нормативов на один год представляется недостаточным.
Данные решения положительно скажутся на росте доходов населения в среднесрочной перспективе. Поэтому велика вероятность того, что местные власти не будут заинтересованы в росте налоговой базы по дополнительно закрепленным налогам, так как в следующем финансовом году дополнительные нормативы по данным налогам могут быть значительно сокращены при росте (при прогнозе роста) налоговой базы и одновременно уменьшатся дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, так как налоговый потенциал муниципалитета возрастет.
|
|
|
Таким образом, представляется правильным закреплять подобные дополнительные нормативы отчислений на среднесрочную перспективу либо в рамках (на три года), либо отдельными законодательными аспектами субъектов Российской Федерации на срок от трех до пяти лет.
Заключение
В Российской Федерации в течение десятилетия реформ сложился принципиально отличный от существовавшего ранее механизм бюджетных взаимоотношений органов власти различного уровня. Был совершен переход к системе делегирования и разграничения полномочий, проведена бюджетно-налоговая децентрализация.
В то же время реформа межбюджетных отношений на данном этапе рассматривает такие основополагающие блоки системы межбюджетных отношений, как разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, распространение реформы на уровень субъектов Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.
Основная причина хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов России - резкая диспропорция между переданными на субнациональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой почти неограниченные теневые полномочия. Отсутствие легальных полномочий по управлению общественными финансами означает отсутствие легальной ответственности за его результаты, следствием чего являются принятие решений по принципу политической целесообразности и неэффективное управление общественными финансами.
Принятые в 2007 году поправки в Бюджетный кодекс Российский Федерации завершили закрепление на долгосрочной основе доходов за субъектами РФ и муниципальными образованиями. Наряду с заложенными в методиках выравнивания бюджетной обеспеченности регионов стимулами, это стало одним из факторов устойчивого роста налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов РФ.
В целом оправдывает себя и механизм делегирования субъектам РФ исполнения федеральных полномочий, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
Оправдал себя механизм содействия позитивным структурным изменениям в регионах, предусматривающий предоставление субъектам РФ федеральных субсидий.
Начиная с 2008 года впервые на законодательном уровне созданы стимулы для сокращения дотационности бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов за счет расширения бюджетных полномочий субъектов РФ и муниципальных образований с высокой степенью бюджетной самообеспеченности.
Серьезную озабоченность вызывает и тот факт, что ряд субъектов РФ отложили до 2009 года завершение реформы местного самоуправления и формирование связанных с ней инструментов и методов межбюджетных отношений.
Далеко не всегда органами государственной власти субъектов РФ соблюдаются установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации принципы финансовых взаимоотношений с муниципальными образованиями, в том числе - закрепление за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ. С трудом преодолеваются традиции «централизованного регулирования» доходов и расходов местных бюджетов.
Список использованной литературы
1. Г.Н. Белоглазовой: Финансы и кредит: Учебник / Под ред. проф. М.В. Романовского, проф.. - М.: Юрайт-Издат, 2004г.
2. Вахрин П.И., Нешитой А.С.: Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / 3-е изд., испр. и доп. - М.: Издательско-торговая корпорация, 2007
3. Глущенко В.В., Глущенко И.И. Финансы / В.В. Глущенко, И.И.Глущенко. - М.: - 2001г.
4. Христенко В.Б., Лавров А.М..: Новый этап реформы межбюджетных отношений / А.М. Лавров, 2005г.
5. Грефф К.: Как создать оптимальные региональные финансовые системы в России / Методика распределения трансфертов ФФПР: итоги реформы 2001 годов. М.: РЕЦЭП. - 2001
6. Финансы: учеб. - 2-е изд. / под ред. В.В. Ковалева. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006г.
7. Берлин С.И. Теория финансов: Учеб. пособие / С.И. Берлин. - М.- 2001г.
8. Христенко В.Б.: Межбюджетные отношения и управление региональными финансами / М.: В.Б. Христенко. - М.- 2002г.
9. Финансовый менеджмент: Учебное пособие для вузов / Г.Б.Поляк и др.; Под ред. проф. Г.Б.Поляка. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 2003г.
10. Российская Федерация. Законы. Бюджетный кодекс Российской Федерации. - М.: Омега-Л, 2006г.
11. Межбюджетные отношения: потоки финансовой помощи будут оптимизированы (Интервью заместителя министра финансов РФ А.Г. Силуанова) // Финансы. - 2008г.
12. Карчевская С.А., Хворостухина Д.С.; Финансовое обеспечение реформы местного самоуправления- М.: 2008г.
13. Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации / Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. – 2006г.
|
|
|
