Состав науки административного права.

Административное право в общественной жизни выступает в нескольких ролях: как отрасль права, как отрасль правовой науки и как одна из учебных дисциплин. Под административным правом обычно понимается совокупность юридических норм, определяющих поведение субъектов (граждан, органов исполнительной власти, общественных объединений) в области государственного управления и полицейской деятельности. Но если административное право как совокупность юридических норм предписывает соответствующее поведение, то наука административного права исследует нормы административного права, классифицирует и систематизирует их, объединяет в правовые институты и представляет в определенной системе.

Нормы административного (публичного) права появились в глубокой древности. Регулируя управленческие отношения еще в первобытном обществе, они явились тем эмбрионом, из которого путем исторически длительной и последовательной дифференциации развились и возникли такие отрасли, как гражданское (частное), уголовное и государственное право, способствовавшие затем в XVII—XIX вв. выделению из своей среды организованной совокупности правовых норм - административного права. В России нормы административного права встречаются уже в "Русской Правде" и царских судебниках. В 1649 г. при Алексее Михайловиче издается первый полицейский устав "Наказ о градском благочинии", содержавший в основном административно-правовые нормы, которые охраняли общественный порядок в Москве.

Наука административного права возникла сравнительно недавно. Ее родословная в России не уходит дальше первой половины XIX в., когда появились первые работы русских полицеистов и возникли в университетах кафедры законов благоустройства и благочиния.

В Большой советской энциклопедии дается следующее определение науки: "Сфера человеческой деятельности, функцией которой является выработка и теоретическая систематизация объективных знаний о действительности". Из этого определения можно сделать вывод, что наука административного права есть 1) деятельность специалистов в данной области знаний, выражающаяся в изучении, истолковании и объяснении административно-правовых явлений; 2) определенная сумма накопленных, осмысленных и систематизированных знаний о нормах административного права, административно-правовых институтах понятиях и категориях.

Исследования в области административного права материализуются в монографиях, статьях учебниках и учебных пособиях, а в теоретическом плане получают выражение в различных научных построениях, концепциях, определениях классификациях. Так, лицам, получившим юридическое образование, известно деление всех знаний об административном праве на две части Общую и Особенную. Известно, что органы исполнительной власти подразделяются на федеральные органы, органы субъектов федерации, муниципальные органы. Тем не менее эти классификации необходимо научно обосновать, чтобы придать им авторитетный характер.

В процессе накопления и обработки знаний об административном праве используются определенные методологические средства, которые помогают обработке этих знаний, превращению их в систему продуманно и понятно изложенной информации. К таким средствам, образующим состав науки административного права, относятся: предмет науки, методология науки, система науки, научная терминология и категории науки, отраслевая библиография, история науки. О составе науки поднимали вопрос еще царские ученые полицеисты и административисты. Так, профессор Новороссийского университета М.М. Шпилевский писал, что при исследовании сути какой-либо науки нельзя ограничиваться только определением ее предмета, но важно рассмотреть "все элементы этой науки во всей их совокупности, т.е. предмет, метод, систему".

В советском правоведении понятие "состав науки" разрабатывалось С.С. Алексеевым и О.А. Красавчиковым. Первый отмечал, что состав науки — "это совокупность частей, из которых складывается содержание науки". О.А. Красавчиков сравнивал состав науки со зданием, употребляя выражение "здание науки". Действительно, подобно тому как фундамент, стены, кровля образуют здание, такие различные, но непременные элементы: предмет, методология, система, специальная терминология, история, - образуют состав конкретной отрасли правоведения. Каждая из частей науки имеет важное значение, и пренебрежительное отношение к одной из них отрицательно сказывается на других, на науке в целом и, как следствие этого, на практической деятельности. На сегодняшний день, например, в науке административного права недостаточно развитыми являются такие ее элементы, как терминология и история.

Язык науки административного права складывается из специальных терминов и общеобиходных слов. Термины связаны с определенными понятиями и категориями, отражающими управленческие реальности. Крушение в начале 90-х годов сформировавшихся в нашей стране в течение 70 лет управленческих органов (облисполкомов, райисполкомов) привело к возникновению положения, при котором создаваемые новой властью структуры исполнительной власти оказались лишенными понятий и терминов для собственного обозначения. Это особенно хорошо видно на примере такой государственной должности в органах исполнительной власти, как глава администрации. Термин "глава администрации" обозначает понятие, имеющее родовой характер. Любая руководящая инстанция может быть названа администрацией, а ее руководитель - главой. Между тем каждый орган исполнительной власти на соответствующем уровне (федеральном, региональном, местном), чтобы иметь "лицо", нуждается в известной индивидуализации, а следовательно, в видовом обозначении. Для выбора такого понятия-термина русский управленческий словарь обладает достаточным количеством слов: "правление", "управа", "исполком "и т.д. Представляется необходимым вопрос об административно-правовой терминологии поставить на более обстоятельную - научную основу, произвести генеральную инвентаризацию всего терминологического хозяйства, очистить его от ненужных слов (типа "префект", "супрефект") и позаботиться о системе терминов, способных точно и правильно обозначать новые реальности в государственном управлении.

Своеобразие текущего периода для науки административного права заключается в том, что она начинает новую эру в своей истории. В этих условиях возрастает роль отраслевой библиографии, выполняющей функцию регистратора всех опубликованных ранее работ по административному праву. Библиография, занимая вспомогательное место в иерархии человеческих знаний, является необходимой частью административно-правовой науки. Давно также назрела потребность составить фундаментальный каталог книг по данной отрасли знаний, который мог бы служить путеводителем для каждого ученого и преподавателя по административному праву, знакомить с наследием ученых-административистов XIX - первой трети XX в., в котором ранее, к сожалению, видели лишь "груз буржуазных представлений".

За последние 50-60 лет по известным причинам немногие специалисты по административному праву (А.Е. Лунев, Ц.А. Ямпольская) занимались историей своей науки, являющейся не только ее памятью, но также ее лабораторией, вследствие чего она выполняет по отношению к науке в известной степени прагматическую функцию, способствуя более правильному решению современных административно-правовых проблем, воспитывая и развивая творческое воображение, помогая поискам научной истины.

Отмечая многоэлементный характер состава науки административного права, нужно сказать, что основу этого состава образуют такие элементы, как предмет и система науки. Только тогда наука становится таковой, когда она определила свой предмет и построила свою систему.