Случайные обстоятельства, способные усилить влияние исполнительной власти

Внешняя безопасность Союза. — Выжидательная политика. — Армия, насчитывающая 6 тысяч

солдат. — Флот, состоящий всего из нескольких кораблей. — Значительные прерогативы

президента, которыми он не имеет случая воспользоваться. — Слабость президента,

проявляющаяся в процессе его деятельности.

Если исполнительная власть в Америке слабее, чем во Франции, то причины этого, скорее всего, следует искать в конкретных обстоятельствах, а не в законах.

Исполнительная власть страны имеет наибольшую возможность проявить присущую ей силу и ловкость главным образом в сфере взаимоотношений с иностранными государствами.

Если бы существованию Союза непрерывно угрожала какая-нибудь опасность, если бы его жизненные интересы повседневно переплетались с интересами других народов, то в этом случае роль носителя исполнительной власти в общественном мнении могла бы заметно возрасти в зависимости от того, как он выполняет то, что от него ожидают.

Действительно, президент Соединенных Штатов является главнокомандующим вооруженных сил, однако армия насчитывает всего 6 тысяч солдат, а во флоте всего несколько кораблей. Он руководит сферой взаимоотношений Союза с иностранными государствами, но Соединенные Штаты не имеют соседей. Отделенные от всего остального мира океаном, пока еще слишком слабые, чтобы стремиться к господству на море, Соединенные Штаты Америки не имеют никаких врагов, а их интересы редко приходят в какое-либо соприкосновение с интересами других стран земного шара.

Из этого становится очевидно, что не следует судить о практике управления страной, исходя из одних лишь теоретических построений.

Президент Соединенных Штатов обладает почти королевскими прерогативами, которыми он не имеет случая воспользоваться, а те права, которыми он в настоящее время располагает, оказываются в силу обстоятельств ограниченными; законы предоставляют ему возможность быть могущественным, однако условия, в которых он действует, делают его слабым.

Во Франции исполнительная власть находится в неустанной борьбе с колоссальными препятствиями, возникающими на ее пути, и использует огромные средства для их преодоления. Ее роль возрастает в зависимости от ее достижений и важности тех событий, которыми она руководит. При всем том ее конституция не подвергается никаким изменениям.

Если бы законы сделали эту власть столь же слабой и ограниченной, какую мы видим в Соединенных Штатах Америки, то все равно вскоре ее влияние заметно бы усилилось.

ПОЧЕМУ ПРЕЗИДЕНТ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ ДЛЯ ИСПОЛНЕНИЯ СВОИХ ОБЯЗАННОСТЕЙ НЕ НУЖДАЕТСЯ В ПОДДЕРЖКЕ БОЛЬШИНСТВА СЕНАТОРОВ И ЧЛЕНОВ ПАЛАТЫ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ

Конституционный монарх не может править, если его взгляды расходятся с господствующей в законодательных органах точкой зрения, — данное положение в Европе считается аксиомой.

¹⁹В Соединенных Штатах ежегодно публикуется альманах, «Национальный календарь», в котором можно отыскать имена всех федеральных должностных лиц. Цифры, которые я здесь привожу, взяты мною из «Национального календаря» за 1833 год.

Из всего вышесказанного следует, что король Франции имеет в своем распоряжении в одиннадцать раз больше государственных постов, нежели президент Соединенных Штатов, хотя численность населения Франции всего лишь в полтора раза больше, чем численность населения Союза.

 

Многие президенты Соединенных Штатов, случалось, теряли поддержку большинства в законодательных органах, однако это обстоятельство вовсе не вынуждало их отказываться от власти и не причиняло обществу сколь-нибудь заметных неприятностей.

Я слышал, как этот факт приводился в доказательство независимости и могущества исполнительной власти в Америке. Однако достаточно немного поразмыслить, чтобы, напротив, увидеть в этом свидетельство ее бессилия.

Король в Европе нуждается в поддержке законодательных органов для выполнения обязанностей, возложенных на него конституцией, потому что эти обязанности чрезвычайно широки и значительны. Конституционный монарх в европейских странах является не просто исполнителем законов, он обладает всей полнотой власти в сфере их претворения в жизнь, так что, если закон направлен против короля, он может парализовать действие закона. Ему необходима поддержка палат в принятии законов, палаты же нуждаются в нем для реализации данных законов. Эти две власти не могут существовать одна без другой, ибо, как только между ними намечаются разногласия по тому или иному вопросу, функционирование государственного механизма незамедлительно нарушается.

В Америке же президент не может помешать принятию законов, он также не может уклониться от их исполнения. Его искреннее и заинтересованное участие в управлении страной, несомненно, полезно, но не является необходимостью. Деятельность его прямо или косвенно подчинена законодательной власти, а там, где он от нее не зависит, он практически бессилен что-либо сделать. Таким образом, слабость, а не сила, позволяет ему функционировать в условиях противостояния с законодательной властью.

В Европе согласие между королем и законодательными органами является обязательным условием, потому что между ними может возникнуть серьезная борьба; в Америке согласие не обязательно, потому что невозможна сама борьба.

ИЗБРАНИЕ ПРЕЗИДЕНТА

Рост опасностей, таящихся в системе выборности главы исполнительной власти, в зависимости от

расширения его прерогатив. — Для американцев возможно введение этой системы, ибо у них нет

необходимости в сильной исполнительной власти. — Каким образом обстоятельства могут

благоприятствовать введению системы выборности. — Почему выборы президента ни в чем не

меняют принципов функционирования правительственного механизма. —- Влияние выборов

президента на участь нижестоящих чиновников.

В системе выборности главы исполнительной власти великого народа кроется ряд опасностей, на которые достаточно ясно указывает нам наш собственный опыт, а также исследования историков.

Поэтому я затрону данную тему лишь применительно к Америке.

Дело в том, что опасности, которые заключает в себе система выборности, могут быть более или менее значительными в зависимости от того места, которое занимает в обществе исполнительная власть, от ее значения в структуре государственной власти, от порядка выборов и от условий, в которых живет народ, готовящийся участвовать в выборах.

Пороки системы выборности главы государства заключаются в том — и это нередко и небезосновательно подчеркивается, — что она дает такую соблазнительную возможность для проявления личных амбиций и так сильно разжигает страсти в погоне за властью, что часто законных средств достижения этой власти уже недостаточно, и, как следствие, люди решаются прибегнуть к силе, если им недостает прав.

Очевидно, что чем шире прерогативы исполнительной власти, тем больше становится желание добиться ее; чем сильнее воспламеняется честолюбие претендентов, тем активнее их поддерживают нижестоящие, но не менее честолюбивые чиновники, рассчитывающие разделить власть и могущество после того, как победит их кандидат.

В результате опасности, таящиеся в системе выборности, возрастают прямо пропорционально тому влиянию, которое оказывает исполнительная власть на дела всего государства.

 

Революции в Польше нельзя объяснить одним лишь фактом существования там выборности, необходимо учитывать и то, что выборное должностное лицо правило обширной монархией.

Таким образом, прежде чем рассуждать о безусловных достоинствах системы выборности, необходимо решить следующий преюдициальный вопрос, а именно: позволяют ли географическое положение, законы, обычаи, нравы и убеждения народа, который намерен ввести у себя данную систему, установить в этой стране слабую и зависимую исполнительную власть, поскольку стремление иметь главу государства с широкими и сильными полномочиями и одновременно желание избирать его являются, на мой взгляд, совершенно несовместимыми. Что же касается меня, то мне известен единственный способ превратить наследственную королевскую власть во власть выборную: сначала необходимо сузить сферу ее деятельности, а затем постепенно сокращать ее полномочия, понемногу приучая народ существовать без ее содействия. Но вот именно этим-то республиканцы в Европе и не желают заниматься вовсе, так как многие из них только потому ненавидят тиранию, что непосредственно на себе испытывают ее жестокие проявления, тогда как размах исполнительной власти их лично не затрагивает. Они подвергают нападкам лишь саму природу этой власти, не замечая существующей между этими двумя явлениями тесной взаимосвязи.

До сих пор еще не нашлось человека, который рискнул бы своей честью и жизнью ради того, чтобы стать президентом Соединенных Штатов, потому что власть президента временна, ограничена и зависима. Необходима колоссальная ставка в этой игре для того, чтобы появились отчаянные игроки, готовые вступить в борьбу. Пока еще ни один из кандидатов не сумел вызвать ни слишком горячих симпатий, ни опасных страстей среди населения. Причина этого чрезвычайно проста: достигнув положения главы государства, он не в состоянии дать своим приверженцам ни большой власти, ни солидного богатства, ни великой славы; его собственное влияние в стране слишком слабое, чтобы в результате его прихода к власти различные группировки добились внушительных успехов или же потерпели полное поражение.

Наследственные монархии имеют одно существенное преимущество: частные интересы одной семьи здесь постоянно и самым тесным образом связаны с интересами государства, и поэтому никогда не случается так, чтобы государство оказалось полностью предоставленным самому себе. Я не могу утверждать, что в этих монархиях дела ведутся лучше, нежели где-либо в других местах, однако по крайней мере там всегда есть ктонибудь, кто хорошо ли, плохо ли, но занимается в соответствии со своими способностями всеми государственными делами.

Напротив, в государствах, где главы правительств избираются,™ мере приближения выборов и даже задолго до них механизм государственной власти начинает действовать по инерции. Бесспорно, можно разработать такие законы, по которым выборы проводились бы просто и быстро, чтобы пост главы исполнительной власти никогда не оставался бы, так сказать, вакантным. Однако, несмотря ни на что, безвластие все же ощущается людьми, вопреки всем усилиям законодателей.

По мере приближения выборов глава исполнительной власти начинает думать лишь о предстоящей борьбе; у него уже нет будущего, он не в состоянии ничего предпринимать и лишь вяло осуществляет все то, что, вполне возможно, придется завершать комуто другому. «Я уже столь близок к моменту моей отставки, — писал президент Джефферсон 21 января 1809 года (за шесть недель до выборов), — что участвую в делах лишь тем, что выражаю свое мнение. Я считаю справедливым предоставить моему преемнику всю инициативу тех начинаний, за исполнением которых ему предстоит наблюдать и за которые он должен будет нести всю полноту ответственности».

С другой стороны, взоры всей страны также сосредоточены на подготовке новых выборов, она ждет их результатов.

Чем значительнее место, занимаемое главой исполнительной власти в управлении делами государства, тем более обширна и необходима его повседневная деятельность и тем больше опасности таит в себе подобное положение. У народа, привыкшего к тому, что им управляет исполнительная власть, и, более того, привыкшего к ее административным распоряжениям, выборы не могут не вызвать чрезвычайно глубоких потрясений.

В Соединенных Штатах исполнительная власть может безнаказанно замедлять свои действия, потому что в своих проявлениях эта власть слаба и ограничена.

 

После избрания нового главы государства во внутренней и внешней политике страны почти всегда ощущается нестабильность. В этом заключается один из основных пороков системы выборности.

Однако этот недостаток ощущается в большей или меньшей степени в зависимости от той доли власти, которой располагает выборное должностное лицо. В Риме принципы, заложенные в основу правительственной власти, оставались неизменными, хотя консулы сменялись ежегодно, потому что решающей, руководящей силой был сенат, а он был наследственным институтом. Если бы в большинстве европейских монархий королей избирали, то королевство меняло бы облик с каждым новым избранником.

В Америке президент оказывает достаточно существенное влияние на государственные дела, однако не он управляет ими — над всем главенствует власть народа. Следовательно, чтобы изменить основные направления осуществляемой политики, необходимо переменить всю массу населения, а не только самого президента. Поэтому в Америке принцип выборности главы исполнительной власти не оказывает заметного негативного воздействия на устойчивость всего правительства

Впрочем, та же неустойчивость, к которой приводит порочность системы выборности, явственно ощущается и в сфере деятельности президента, как бы она ни была ограничена.

Американцы вполне обоснованно полагали, что главе исполнительной власти, для того чтобы осуществлять все возложенные на него обязанности и нести за их выполнение всю полноту ответственности, необходимо по возможности свободно отбирать своих чиновников и отзывать их по своему усмотрению, а законодательному органу следует скорее наблюдать за действиями президента, нежели руководить им. Таким образом, каждые новые выборы приводят к тому, что федеральные государственные служащие не знают, как повернется в дальнейшем их судьба.

В конституционных монархиях Европы постоянно слышатся жалобы на то, что участь второстепенных правительственных чиновников нередко зависит от участи министров. Их положение значительно хуже в тех государствах, где избранию подлежит и сам глава правительства. Причина этого проста: в конституционных монархиях министры сменяют один другого довольно часто, однако основной представитель исполнительной власти не сменяется никогда, и потому дух обновления в достаточной степени ограничен. Таким образом, перемены в системах управления здесь происходят скорее в частностях, нежели в своей основе: невозможно резко сменить одну систему управления на другую без своеобразной революции. В Америке же такая революция происходит каждые четыре года, и притом от имени закона.

Что же касается проблем личного характера, которые неизбежно возникают в результате применения подобного законодательства, то следует признать, что неустойчивость положения должностных лиц в Америке не сопровождается теми бедствиями, которых можно было бы ожидать в других государствах. В Соединенных Штатах настолько легко обеспечить себе независимое существование, что, отняв у чиновника занимаемое им место, можно в ряде случаев лишить его тех или иных жизненных удобств, но никогда — средств к существованию.

В начале данной главы я сказал о том, что опасности, вытекающие из применения системы выборности главы исполнительной власти, могут быть большими или меньшими в зависимости от условий жизни, которые характерны для народа, принимающего участие в выборах.

Тщетными оказываются любые усилия уменьшить значение исполнительной власти в обществе, потому что существует одна область, в которой данная власть имеет чрезвычайно большое влияние независимо от роли, отведенной ей законами. Речь идет о внешней политике государства: переговоры могут начинаться и продолжаться успешно лишь в том случае, когда они ведутся одним и тем же человеком.

Чем более безнадежно и гибельно положение народа, тем больше ощущается потребность в последовательной и устойчивой внешней политике и тем опаснее становится применение системы выборности в отношении главы государства.

Политика американцев в сфере международных отношений чрезвычайно проста: можно было бы сказать, что никто в них не нуждается и сами они также не испытывают ни в ком потребности. Их независимость находится вне опасности.

 

Таким образом, в Соединенных Штатах сфера компетенции главы исполнительной власти ограничена не только законами, но и обстоятельствами. Президент может часто изменять свои взгляды, однако государство нисколько не страдает от этого и не может от этого погибнуть.

Каковы бы ни были прерогативы главы исполнительной власти, тот период, который непосредственно предшествует выборам, а также тот промежуток времени, когда эти выборы проходят, следует всегда считать периодом общенационального кризиса.

Чем более сложно внутреннее положение страны и чем более велика внешняя опасность, тем страшнее для нации данный период. Среди европейских стран мало найдется таких, где бы не опасались во время смены верховного правителя оказаться захваченными другим государством или же наступления анархии внутри государства.

В Америке же общество устроено таким образом, что оно может поддерживать само себя безо всякого содействия со стороны; ему никогда не угрожает сколь-нибудь существенная опасность извне. Поэтому избрание президента есть повод для волнений, но вовсе не угроза гибели государства

ПРОЦЕДУРА ВЫБОРОВ

Американские законодатели проявили находчивость при выработке процедуры избрания президента. — Создание особого избирательного корпуса. — Раздельное голосование специальных выборщиков. — В

каких случаях президент избирается палатой представителей. — Что происходило в ходе тех двенадцати избирательных кампаний, которые имели место с момента вступления конституции в

силу.

Независимо от проблем, неразрывно связанных с самим принципом выборности главы исполнительной власти, существует также немало других опасностей, вытекающих из различных форм проведения выборов; однако благодаря усилиям законодателей их все же можно избежать.

Когда массы народа собираются в публичном месте для избрания главы своего государства, они подвергаются не только опасностям, таящимся в самой системе выборности, но и угрозе гражданской войны, которую могут спровоцировать подобные выборы.

Поставив избрание короля в зависимость от вето одного человека, польские законы обрекали этого человека на смерть или же предрешали воцарение анархии.

По мере изучения различных институтов в Америке и более внимательного анализа общественно-политического положения в этой стране начинаешь замечать удивительное совпадение счастливых обстоятельств с человеческими усилиями. Америка была страной новой; однако люди, населившие ее, уже в течение длительного времени привыкли пользоваться свободой в тех местах, где они жили раньше: таковы две основные причины внутреннего порядка. Кроме того, Америка не опасалась, что ее кто-то соберется завоевывать. Американские законодатели, воспользовавшись этими благоприятными обстоятельствами, смогли без труда создать слабую и зависимую исполнительную власть, а затем уже безо всяких опасений сделать ее выборной.

После этого им оставалось лишь найти среди различных избирательных систем ту, которая представляла бы наименьшую опасность. Установленные ими на данный счет правила прекрасно дополняют те гарантии, которые обеспечивало географическое положение и политическое устройство Соединенных Штатов.

Задача, которую предстояло решить, заключалась в том, чтобы найти такой способ избрания президента, при котором, с одной стороны, отражалась бы истинная воля народа, а с другой — не возбуждались бы слишком сильно народные страсти и люди как можно меньше пребывали бы в неизвестности. Сначала было решено, что президент будет избираться простым большинством голосов. Однако получить это большинство без долгих проволочек оказалось чрезвычайно трудно, а этого-то как раз и намеревались избежать.

В самом деле, редко случается так, что какой-то один человек сразу же получает большинство голосов в стране со столь многочисленным населением. Еще труднее добиться этого в федеративной республике, состоящей из штатов, в которых очень сильно развиты местные влияния.

 

Для устранения этого второго препятствия было одно средство, а именно делегирование избирательных прав населения некоему органу, который бы его представлял.

Данный порядок выборов лучше обеспечивал достижение большинства голосов, ибо, чем меньше лиц участвовало в выборах, тем легче им было прийти к согласию. Этот способ давал также и большие гарантии в отношении правильности выбора

Но следовало ли давать право избирать президента самому законодательному органу, обычно представляющему народ, или же нужно было сформировать избирательную комиссию, единственной функцией которой было бы избрание президента?

Американцы предпочли второй вариант. Они пришли к выводу, что люди, которых выбрали для того, чтобы они принимали обычные законы, не смогут адекватно выразить волю народа в том, что касается избрания главы государства. Кроме того, будучи избранными на срок больше года, они могут выражать взгляды, которые за истекшее время уже изменились. Американцы также рассудили, что если на законодательный орган будет возложена обязанность избирать главу исполнительной власти, то еще задолго до начала выборов законодатели сделаются объектом подкупа и игрушкой в руках интриганов, тогда как специальные выборщики, подобно присяжным заседателям, останутся неизвестными толпе вплоть до того самого дня, когда им придет время действовать, причем они появятся лишь для того, чтобы отдать свои голоса.

Поэтому было установлено, что каждый штат выбирает определенное количество выборщиков ²⁰, которые в свою очередь будут избирать президента. А так как было замечено, что ассамблеи, которым поручалось избирать главу государства в тех странах, где применялся принцип выборности, неизбежно превращались в средоточие всяческих страстей и интриг, и так как эти ассамблеи в отдельных случаях присваивали себе власть, им не принадлежащую, и так как нередко процедура, в которой они участвовали, продолжалась слишком долго, вследствие чего создавалась какая-то неопределенность, ставившая под угрозу функционирование государственной машины, — то вследствие всех этих причин было установлено, что выборщики будут участвовать в голосовании все вместе, в течение одного дня, но не собираясь в одном месте²¹.

При подобной модели выборов, состоящих из двух туров, достижение большинства голосов становилось вполне вероятным, но вместе с тем полной гарантии все-таки не было, так как вполне могло случиться, что выборщики так же разойдутся во мнениях, как могли бы разойтись во мнениях те, кто доверил им право выбора.

В этом случае необходимо было прибегнуть к одной из трех мер: или назначить новых выборщиков, или вновь обратиться к уже отобранным выборщикам, или же, наконец, передать право избрания главы государства другому органу.

Первые два способа, помимо того, что не гарантировали нужного результата, сопровождались бы еще и проволочками и порождали бы всегда опасные в таком случае волнения.

Поэтому было принято решение остановиться на третьем способе, причем согласились на том, что результаты голосования выборщиков в опечатанном виде будут передаваться председателю сената и что в назначенный день в присутствии членов обеих палат он вскроет опечатанные списки и произведет подсчет. Если же ни один из кандидатов не соберет большинства голосов, то палата представителей незамедлительно приступит к избранию президента, однако это ее право избрания было строго ограничено: палата представителей могла избрать лишь одного из трех кандидатов, за которых было подано наибольшее количество голосов²².

Таким образом, оказывается, что выборы возлагаются на обычных представителей народа лишь в очень редких и трудно предсказуемых заранее случаях, причем даже в

²⁰Столько же, сколько человек он посылал в конгресс. На выборах 1833 года число выборщиков составляло 288 («Национальный календарь»).

²¹Выборщики от одного штата собираются вместе и направляют в правительство список всех лиц, за которых голосовали в индивидуальном порядке, а не результат голосования большинства.

²²В этом случае вопрос решается большинством представителей штатов, а не большинством от общего числа конгрессменов, с тем чтобы, например, Нью-Йорк имел такое же влияние в ходе обсуждения, как и Род-Айленд. Таким образом, сначала испрашивается мнение всех граждан Союза как составляющих один целостный народ, а если они не могут прийти к единому решению, то вновь прибегают к запросу мнения каждого штата, которому дается отдельный и независимый голос. Такова еще одна странность, таящаяся в федеральной конституции, которую можно объяснить лишь столкновением противоположных интересов.

 

этой ситуации они могут избрать лишь того, кого уже поддержали специальные выборщики, число которых весьма невелико. Это довольно удачное сочетание позволяет, с одной стороны, соблюсти уважение к народу, а с другой — быстро и с должным порядком провести выборы, что отвечает интересам государства. Впрочем, предоставление палате представителей права избрания президента в случае разделения голосов выборщиков далеко еще не было полным разрешением всех трудностей, поскольку не было уверенности, что и там кандидат соберет необходимое большинство голосов, а в этом случае конституция уже не предлагала никакого реального выхода. Однако, установив обязательные кандидатуры и ограничив их число тремя, а также полагаясь на разумность выбора, сделанного группой просвещенных людей, конституция сумела сгладить все те препятствия²³, на которые она была в состоянии воздействовать непосредственно, ибо оставшиеся проблемы были присущи самой системе выборности президента как таковой.

Федеральная конституция существует уже сорок четыре года, и Соединенные Штаты вот уже двенадцать раз избирали своего президента.

Десять раз выборы прошли практически мгновенно, путем единовременного голосования специальных выборщиков, находившихся в это время в самых различных частях Соединенных Штатов.

Что же касается палаты представителей, то она пока всего лишь дважды использовала то исключительное право, которым была наделена на случай разделения голосов выборщиков. Первый раз это произошло в 1801 году при избрании Джефферсона, а второй — в 1825 году, когда президентом был избран Куинси Адамс.

⇐ Предыдущая10111213141516171819Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: