Регионализация и муниципализация социальной политики

Неадекватность федеральной социальной политики усугубляется осознанием и хорошо объяснимым нежеланием всех уровней власти обеспечить транспарентность бюджетного федерализма. В условиях дефицита средств на всю совокупность социальных трат и Минфин России, и губернаторы, и муниципальные власти заинтересованы в свободе использования целевых социальных трансфертов на текущие потребности. Можно понять губернатора, который тратит полученные из центра на зарплату бюджетникам деньги на ремонт котельных. Он не может допустить замерзание людей и домов зимой. Но в этом случае уже невозможно говорить о целенаправленной социальной политике и социальном федерализме. Это жизнь в условиях чрезвычайного положения, а не система удовлетворения социальных потребностей людей в социальном государстве. Если Российская Федерация последние 15 лет живет в условиях чрезвычайного положения, и из 89 субъектов только 11 являются финансовыми донорами, то невозможно говорить о построении социального государства без решения проблем финансирования единого социального пространства на всей территории.

Существенная дифференциация доходов по географическому признаку, неодинаковая доступность социальной поддержки, разный уровень косвенных налогов для различных территорий не просто нарушают существующие конституционные принципы, но делают невозможным прогрессивное развитие государства и повышение эффективности его социальной политики.

Приходится констатировать, что большинство основополагающих принципов социальной политики существенно деформируются в условиях отсутствия учета территориальных особенностей. И это относится даже к наиболее законодательно обеспеченным общегосударственным стандартам. Например, социальные и трудовые пенсии, даже с учетом повышающих коэффициентов северян, из-за региональной дифференциации цен обладают различной покупательной способностью на разных территориях.

Существующая система регулирования цен на газ ставит в неравное положение жителей. Так, в 2005г. средние тарифы на тепло для газовых котельных составляли 250-300 руб./Гкал, а для жидкостных и твердотопливных котельных на Камчатке или Якутии-2000-5000 руб./Гкал. Система социальных услуг и социальных пособий, обеспечиваемая местными бюджетами, имеет разные возможности в дотационных субъектах и донорах. Бедные в Дагестане в раз менее обеспечены, чем бедные в Москве.

Еще одной важной проблемой регионализации социальной политики является то, что необходимые средства, как показывает С. Артаболевский, “чаще всего концентрируются в столицах, административных центрах республик и областей, не доходя до муниципального уровня”, где только и возможен учет действительного положения объектов социальной поддержки.

Система социальных бюджетов в ходе реформ имеет четко выраженную тенденцию передачи все большего количества социальных функций и ответственности на региональный и местный уровни при концентрации доходов на федеральном уровне. Идеология реформ, имеющая выраженную либеральную направленность, сознательно была ориентирована на снижение роли государства в социальной политике и ожидание, что сформировавшаяся рыночная экономика сама по себе создаст механизмы социальной самозащиты и адаптации населения. Это привело к стремлению снизить государственное финансирование социальной сферы и переносу центра тяжести финансирования социальных расходов всех уровней, на доходы и сбережения граждан через механизм целевого аккумулирования средств населения специализированными финансовыми фондами – пенсионными, социального страхования, медицинского страхования и занятости. В 2000г. это стремление обрело форму единого социального налога на фонд оплаты труда.

Перераспределение компетенции и ответственности между структурными уровнями государства началось с ломки сложившейся в СССР системы обеспечения социальных благ и предоставления социальных услуг. В СССР, где основными субъектами удовлетворения социальных потребностей были предприятия и организации, содержащие значительную часть социальной инфраструктуры (жилищный фонд, детские дошкольные учреждения, спортивные и культурные сооружения, школы и рекреационные объекты), существовала жесткая привязка социальной политики к территории и финансовым возможностям.

Муниципализация социальной сферы создала новую систему отношений как по вертикали (федерация – регион – муниципальное образование), так и по горизонтали (местные органы власти – предприятие – население). При этом вертикальные отношения стали определяющими, поскольку это, прежде всего бюджетные отношения, а на содержание социальных объектов расходуется каждый шестой рубль консолидированного бюджета. При этом данная нагрузка крайне неравномерно распределяется по регионам. Существует разрыв показателей разных субъектов более чем в 300 раз (табл. 1.1).

Передача всей социальной инфраструктуры в ведение местных органов власти (муниципалитетов) без создания системы обеспечения институциональной и финансовой базы, массовый вывод социальных объектов из общедоступного пользования через приватизацию и отказ от целого ряда социальных гарантий привели к существенному сокращению возможностей удовлетворения социальных потребностей людей, переносу основной ответственности государства на местный уровень, не имеющий финансовых источников. Ситуация стала особенно парадоксальной после принятия Налогового кодекса РФ, который значительно сократил налоговые поступления на муниципальном уровне. Ситуация продолжает усугубляться четко выраженной тенденцией к отставанию роста доходов и заработной платы от роста стоимости социальных услуг. Например, суммарная стоимость услуг ЖКХ по стране за 2002г. увеличилась для населения в 1,7 раза (со 170,6 млрд. руб. до 293,5 млрд. руб.), тогда как фонд заработной платы и доход местных бюджетов возросли в 1,3 и 1,4 раза.

социальный политика муниципализация самоуправление

Таблица 1.1 - Финансирование объектов социальной сферы, переданных на баланс городских бюджетов, в отдельных городах (регионах)

Перераспределение полномочий субъектов государственной социальной политики произошло и продолжается при отсутствии нормативов социальных обязательств государства на разных уровнях и их обеспечением из соответствующих бюджетов.

Поскольку уровни развития регионов различны, остро встает вопрос о единых правах дотирования регионов. В настоящее время это дотирование происходит через передачу с федерального уровня в адрес субъектов Российской Федерации средств, необходимых для осуществления их полномочий. Федеральные органы государственной власти наделены полномочиями по установлению порядка разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований. Федеральные органы государственной власти вправе определять основы формирования доходов и осуществления расходов всех уровней. Они определяют порядок установления и исполнения расходных обязательств не только Федерации, но и ее субъектов, если для финансового обеспечения этих расходных обязательств в адрес бюджетов субъектов Российской Федерации предварительно были переданы субвенции из федерального бюджета.

Большое значение здесь смогли бы сыграть единые социальные нормативы как основа объективной оценки положения дел на территории. Также необходимо обеспечить целевое использование трансфертов. Трансферты могут иметь разное назначение: дополнительные средства для выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, при их недостаточности, в местном бюджете, выделение субвенций для поддержания определенного минимального уровня социальной сферы, обеспечение установленных законом выплат и дотаций ЖКХ и др. Цель государства – обеспечение конституционных прав населения на всей территории страны.

Сложившееся в настоящее время положение с распределением социальных функций и ответственности между субъектами социальной политики по уровням вертикали власти и в территориях по горизонтали с очевидностью свидетельствует, что дальнейшее повышение эффективности социальной политики в России требует модернизации межбюджетных отношений и жесткого структурирования единой государственной социальной политики на всем государственном пространстве.

Развитием нового направления в государственной социальной политике России стало провозглашение в сентябре 2005г. Президентом Российской Федерации В.В. Путиным начала реализации четырех национальных проектов: в сфере здравоохранения, образования, строительства жилья и сельского хозяйства. Выбор данных приоритетов объективно обусловлен требованиями экономического развития страны и сам по себе является важным этапом строительства социального государства в Российской Федерации.

Рамки национальных проектов задали систему координат, в которых должна произойти модернизация социальной политики. И не имеет принципиального значения, что данные направления выбраны достаточно произвольно, что в перечень национальных проектов не вошли повышение уровня жизни всего населения, прежде всего за счет повышения заработной платы, борьба с нищетой или улучшение экологии. Важно то, что социальная политика приобрела конкретную направленность.

В то же время реальное значение национальных проектов зависит от того, как определены конкретные цели их реализации, какие механизмы достижения результатов будут предложены, и как они будут осуществляться.