Совершенствование и перспективы развития конституционного контроля в Республике Беларусь

 

Институт конституционного контроля возник как закономерный результат эволюции правовых систем, наполнения реальным содержанием демократических идей, формирования правовых государств. В современном мире уже недостаточно закрепления в конституциях государственного устройства, основных прав и свобод человека, других конституционных ценностей, составляющих основу конституционного строя любой страны, - необходим действенный механизм обеспечения реализации конституционных норм и принципов. В роли такого механизма в большинстве государств выступает деятельность конституционных судов (советов) или общих судов, обладающих конституционной юрисдикцией.

В январе этого года мне довелось участвовать в первой Всемирной конференции по конституционному правосудию, которая проводилась под эгидой Венецианской комиссии Совета Европы в г. Кейптаун (Южно-Африканская Республика).

В итоговом документе данного высокого форума было отмечено, что усиление конституционного контроля, его возрастающая роль в государствах, расширение полномочий органов конституционного контроля, эффективное воздействие на законодательный процесс и правоприменительную практику - общемировая тенденция, а также подчеркнуто, что конституционное правосудие является ключевым элементом развития и реализации базовых ценностей, закрепленных в конституциях.

Деятельность Конституционного Суда в нашей республике подтверждает, что конституционное правосудие - эффективный инструмент обеспечения верховенства Конституции, утверждения ее норм и принципов в нормотворчестве и правоприменении.

. Этапы развития конституционного контроля в Беларуси. Говоря о развитии конституционного контроля в нашей стране, можно в определенной мере отметить его зарождение еще в статутах Великого княжества Литовского, иных исторических правовых документах, первых конституциях БССР. В них в той или иной степени усматривается проявление различных видов и форм конституционного контроля. В советский период идея самостоятельного конституционного контроля не была популярной. Только во время перестройки начался процесс ее реального осуществления путем создания первых органов конституционного контроля.

Став независимым суверенным государством, Республика Беларусь приступила к формированию своей правовой системы, органов государственной власти, включая орган конституционного контроля, на основе национальной Конституции.

В этом году 15 марта исполнилось 15 лет со дня принятия Конституции Республики Беларусь, 28 апреля - 15 лет с момента фактического образования Конституционного Суда. В небольшом по историческим меркам периоде времени можно выделить несколько этапов становления и развития белорусского конституционного правосудия.

Первый этап - 1994-1996 годы - период учреждения и становления Конституционного Суда. В соответствии с Конституцией от 15 марта 1994 г. Конституционный Суд находился вне судебной системы, будучи отнесенным к контрольно-надзорным органам. Основная функция Конституционного Суда на указанном этапе - это последующий конституционный контроль, осуществляемый как по инициативе уполномоченных субъектов, так и по своему усмотрению. конституционный контроль правовой белоруссия

Второй этап - 1996-2008 годы. Посредством изменений и дополнений, внесенных в Конституцию на республиканском референдуме 1996 года, были уточнены роль и место Конституционного Суда в системе государственной власти: Конституционный Суд включен в систему судебной власти, претерпели изменения его функции по проведению последующего конституционного контроля, исключено право самостоятельно инициировать судопроизводство, сократился круг субъектов, уполномоченных обращаться в Конституционный Суд с предложениями о возбуждении конституционного судопроизводства. В данный период основное внимание нормотворческих органов уделялось становлению национальной системы законодательства суверенной Беларуси и Конституционный Суд, реализуя свои полномочия, активно содействовал этому процессу.

В 2008 году начался третий этап развития конституционного правосудия, направленный на совершенствование деятельности Конституционного Суда, повышение эффективности конституционного контроля.

При принятии решения о наделении Конституционного Суда дополнительными полномочиями Глава государства подчеркнул, что это позволит решать самые сложные юридические вопросы, напрямую связанные как с правами и свободами граждан, так и с работой государственных органов.

В рамках поставленных Главой государства целей необходимо обеспечить решение следующих задач:

упреждение нарушений конституционной законности;

исключение возможных негативных последствий действия законов, противоречащих Конституции;

утверждение конституционности в нормотворческой и правоприменительной деятельности;

и в целом - повышение роли Конституционного Суда в жизни общества и государства.

Для выполнения указанных задач Декретом Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 "О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь" (далее - Декрет № 14) Конституционному Суду предоставлены дополнительные полномочия, определены новые механизмы и формы осуществления конституционного контроля: обязательный предварительный конституционный контроль законов, полномочия по проверке конституционности международных договоров на стадии перед их подписанием Главой государства, ряд других полномочий.

. О результативности последующего конституционного контроля. Последующий конституционный контроль в Республике Беларусь характеризуется рядом особенностей:

) Конституция и законодательные акты Республики Беларусь в отличие от законодательства ряда других государств не устанавливают для Конституционного Суда ограничений по проверке конституционности нормативных правовых актов государственных органов в зависимости от уровня их принятия;

) возможность внесения в Конституционный Суд предложения о проверке конституционности нормативного правового акта органами, обладающими правом внесения предложений о проверке конституционности акта, не ставится в зависимость от применения данного нормативного правового акта при рассмотрении конкретного дела;

) общие и хозяйственные суды вправе ставить вопрос о признании неконституционным нормативного правового акта, подлежащего применению при рассмотрении конкретного дела.

За прошедший со времени образования период Конституционным Судом вынесено 73 заключения (35 - в течение первых трех лет) о конституционности нормативных правовых актов, в 47 из которых нормативные правовые акты или их отдельные положения признаны не соответствующими Конституции и актам более высокой юридической силы.

На первом этапе деятельности Конституционного Суда значительная часть его заключений была связана с определением баланса полномочий государственных органов, прежде всего Президента и Верховного Совета. Из 24 заключений, принятых Конституционным Судом, половина касается перераспределения властных полномочий. Характерными для того времени являются Заключение от 14 декабря 1995 г. "О соответствии Конституции Закона Республики Беларусь "О Верховном Совете Республики Беларусь", которым признаны неконституционными отдельные положения проверяемого Закона; Заключение от 21 ноября 1994 г. "О соответствии Конституции Закона от 6 октября 1994 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь", в соответствии с которым признано неконституционным упразднение местных Советов первичного территориального уровня.

На втором этапе основные усилия Конституционного Суда были сосредоточены на определении конституционно-правового содержания и направлений реализации в законодательстве, правоприменительной практике ряда важнейших конституционных прав и свобод граждан, к которым относятся:

право на жизнь (Заключение от 11 марта 2004 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь и международным договорам Республики Беларусь положений Уголовного кодекса Республики Беларусь, предусматривающих применение в качестве наказания смертной казни");

право на свободу передвижения (Заключение от 27 сентября 2002 г. о соответствии Конституции Республики Беларусь части второй статьи 6 Закона "О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь" и положений других нормативных правовых актов, регулирующих этот порядок);

право на воспитание детей в семье (Заключение от 26 июня 1998 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь части второй статьи 116 Кодекса о браке и семье Республики Беларусь");

право на защиту собственности (Заключение от 30 января 2004 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь пункта 3 статьи 760 Гражданского кодекса Республики Беларусь").

Положительное влияние на развитие правовой системы Республики Беларусь оказывают не только подтверждение конституционности нормативного правового акта или, наоборот, признание нормативного правового акта неконституционным и исключение его из правового поля, но и формулируемые Конституционным Судом позиции о развитии законодательства и правоприменительной практики с учетом требования о реализации в них конституционных норм и принципов.

Таким образом, последующий конституционный контроль показал свою эффективность для дальнейшего совершенствования законодательства и в целом формирования правового государства.

. Устранение пробельности и коллизий законодательства. В соответствии со ст. 7 Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь" и частью восьмой ст. 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей Конституционный Суд вправе вносить Президенту Республики Беларусь, в палаты Парламента, Совет Министров, другие государственные органы в соответствии с их компетенцией предложения о необходимости внесения в акты законодательства изменений и (или) дополнений, принятия новых нормативных правовых актов.

Таким образом, в рамках своих полномочий по совершенствованию законодательства Конституционный Суд принимает решения, направленные на устранение выявленных в законодательстве коллизий и пробелов.

Следует подчеркнуть, что в таких случаях Конституционный Суд не имеет права признавать акт конституционным или неконституционным, а с учетом норм и принципов Конституции может лишь признать необходимым внести изменения и (или) дополнения в действующее законодательство. Исходя именно из такого понимания данного полномочия, в последнее время мы существенно изменили изложение мотивировочной и резолютивной частей решений Конституционного Суда по подобным вопросам.

Приведу несколько примеров.

Решение Конституционного Суда от 10 апреля 2008 г. "Об отнесении доходов от ремесленной деятельности к доходам, приравненным к заработной плате" направлено на защиту прав граждан, осуществляющих ремесленную деятельность. Находясь практически в одинаковом положении по доходам с лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, ремесленники поставлены в худшие условия: их доходы при обращении взыскания на них не включены в перечень доходов, приравненных к заработной плате, в связи с чем на них не распространяются установленные законом предельные размеры удержаний. Конституционный Суд признал необходимым внести дополнение в Гражданский процессуальный кодекс Республики Беларусь с целью включения доходов от ремесленной деятельности в перечень доходов, приравненных к заработной плате. Соответствующее предложение направлено в Совет Министров Республики Беларусь.

В решении от 3 декабря 2008 г. "Об исчислении процессуальных сроков в административном процессе" Конституционный Суд отметил, что Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях не содержит норм об исчислении процессуальных сроков, определяющих их начало, окончание, а также период времени, в течение которого процессуальные действия должны быть совершены. По мнению Конституционного Суда, подобный пробел в части исчисления процессуальных сроков не обеспечивает единообразного применения соответствующих нормативных положений указанного Кодекса, что может повлечь ограничение конституционных прав граждан на эффективную судебную защиту.

Конституционный Суд признал необходимым внести изменения и дополнения в Процессуально-исполнительный кодекс об административных правонарушениях и предложил Совету Министров разработать законопроект, направленный на устранение пробелов законодательного регулирования в части исчисления процессуальных сроков.

Таким образом, деятельность Конституционного Суда, основанная на полномочии вносить предложения о необходимости совершенствования законодательства, направлена прежде всего на обеспечение эффективного регулирования общественных отношений в соответствии с конституционными нормами и принципами.

. О механизме реализации права на обращение в Конституционный Суд в опосредованной форме. Инициативное предложение уполномоченных субъектов - это основа для выполнения Конституционным Судом его конституционной функции по осуществлению последующего контроля конституционности нормативных правовых актов. Однако, особенно в последние годы, обращения уполномоченных субъектов в Конституционный Суд с инициативными предложениями фактически сведены к нулю. В 2008 году уполномоченные субъекты с предложениями о проверке конституционности нормативных правовых актов в Конституционный Суд не обращались.

Таким образом, можно констатировать, что субъекты, обладающие правом непосредственного обращения в Конституционный Суд, таким правом перестали пользоваться. Возникает естественный вопрос: почему? Хотелось бы сегодня услышать откровенный и объективный ответ представителей этих органов на данный вопрос.

На мой взгляд, сложившаяся ситуация имеет как положительные, так и отрицательные моменты. В качестве положительных можно назвать следующие:

во-первых, отсутствие обращений в Конституционный Суд высших органов власти государства в определенной мере свидетельствует о достигнутом на данном этапе оптимальном балансе их полномочий и взаимодействии, а также реальном обеспечении конституционного принципа разделения властей;

во-вторых, это показывает высокую степень согласованности проектов нормативных правовых актов на стадии подготовки всеми высшими органами государственной власти.

Однако есть и отрицательные моменты:

во-первых, устранение возникающих на практике определенных противоречий нормам и принципам Конституции осуществляется длительным путем - посредством внесения изменений и дополнений в соответствующие нормативные правовые акты;

во-вторых, таким образом формируется отрицательное отношение к Конституционному Суду как к "негативному" законодателю, оперативно устраняющему из правового поля нормы, не соответствующие Конституции.

При отсутствии у уполномоченных субъектов собственных предложений у них имеются все законные основания базировать свои обращения в Конституционный Суд на инициативе граждан и организаций.

Анализ обращений граждан и организаций, направленных в уполномоченные органы, свидетельствует о том, что существовали определенные основания для внесения в Конституционный Суд предложений о проверке конституционности отдельных нормативных правовых актов. В 2008 году в эти органы поступило более 60 обращений граждан и организаций с просьбой внести в Конституционный Суд предложение о проверке конституционности нормативных правовых актов в связи с наличием в них, по мнению заявителей, противоречий, влекущих необоснованное ограничение конституционных прав и свобод.

На основании части третьей ст. 22 Кодекса о судоустройстве и статусе судей государственные органы, не указанные в части второй данной статьи, общественные объединения, другие организации, а также граждане обращаются с инициативой о проверке конституционности акта к органам и лицам, обладающим правом внесения в Конституционный Суд предложений о проверке конституционности акта.

Действующее законодательство прямо предусматривает возможность реализации права на обращение в Конституционный Суд в опосредованной форме. Однако четкий процедурный механизм реализации права на опосредованное обращение в Конституционный Суд до настоящего времени не выработан.

Мы глубже изучили данную проблему и в Послании Конституционного Суда о состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2008 году отметили, что порядок внесения уполномоченными органами предложений должен быть точно определен на законодательном уровне.

В этом году мы уже начали реализацию указанной цели. В решениях, принятых Конституционным Судом в марте текущего года, признано необходимым установить в регламентах Палаты представителей, Совета Республики, Совета Министров конкретный механизм реализации инициатив граждан и организаций о проверке конституционности нормативных правовых актов.

Названные государственные органы как субъекты, обладающие правом непосредственного обращения в Конституционный Суд, должны установить четкий порядок рассмотрения в этих органах соответствующих обращений граждан и организаций, реально обеспечивающий, при наличии достаточных оснований, внесение в Конституционный Суд предложений о проверке конституционности нормативных правовых актов.

Способ исполнения решений Конституционного Суда по данному вопросу, предложенный Министерством юстиции: сначала установить порядок рассмотрения инициатив граждан и организаций в Законе "О конституционном судопроизводстве" и только потом, на основании указанного Закона, - в регламентах, является ошибочным.

Право граждан и организаций на обращение в Конституционный Суд в опосредованной форме уже закреплено в Кодексе о судоустройстве и статусе судей и должно получить надлежащую регламентацию в нормативных правовых актах, устанавливающих порядок деятельности уполномоченных субъектов по внесению предложений в Конституционный Суд.

Мы рассчитываем, что в ближайшее время в Администрации Президента Республики Беларусь, Верховном Суде, Высшем Хозяйственном Суде также будут выработаны соответствующие механизмы реализации прав граждан на обращение в Конституционный Суд в опосредованной форме, без соответствующих решений Конституционного Суда.

При этом хочу отметить, что укрепление конституционной законности в нормотворчестве и правоприменении неразрывно связано с повышением эффективности конституционного контроля, что напрямую зависит от должного выполнения государственными органами и должностными лицами требований ст. 59 Конституции о создании внутреннего порядка, необходимого для полного осуществления конституционных прав и свобод граждан, обязанности государственных органов и должностных лиц в пределах своей компетенции принимать необходимые меры по обеспечению реализации и защиты прав и свобод личности.

. Введение предварительного конституционного контроля и его эффективность. С принятием Декрета № 14 Конституционный Суд Республики Беларусь впервые наделен полномочиями по обязательному предварительному конституционному контролю всех законов, принятых Парламентом, на стадии до подписания их Президентом. Этот вид конституционного контроля законов стал новым шагом на пути развития конституционного правосудия не только в Республике Беларусь, но и на всем постсоветском пространстве.

Практика осуществления предварительного конституционного контроля в ряде зарубежных государств выявила его преимущества, в числе которых:

упреждение вступления в силу норм законов, противоречащих Конституции;

обеспечение стабильности законодательства, правовой системы в целом;

минимизация проблемы необходимости отмены подзаконных актов в случае признания закона неконституционным в порядке последующего конституционного контроля;

содействие более эффективной работе законодателя и правоприменителя.

Особенности предварительного конституционного контроля законов в Республике Беларусь заключаются в следующем:

во-первых, предварительный конституционный контроль законов носит обязательный характер, конституционному контролю подвергаются все нормы законов, то есть обеспечивается всеобъемлющий конституционный контроль законов;

во-вторых, обязательный предварительный конституционный контроль законов осуществляется на стадии после принятия Парламентом, но до подписания их Президентом. Это позволяет Конституционному Суду как органу судебной власти не вмешиваться в полномочия законодательной власти.

С принятием Декрета № 14 осуществление предварительного конституционного контроля законов стало одним из основных направлений деятельности Конституционного Суда. За 2008 год Конституционный Суд принял 124 решения, 102 из них - в порядке обязательного предварительного конституционного контроля законов, в том числе трех кодексов, 24 общих и специальных законов, 40 законов о внесении изменений и дополнений и признании утратившими силу законодательных актов, 35 законов о ратификации международных договоров Республики Беларусь.

При осуществлении предварительного конституционного контроля Конституционный Суд точно не знает, какова будет практика правоприменения, но может предполагать, что при нечеткости, неопределенности нормы закона практика применения может исказить конституционно-правовой смысл данной нормы. Поэтому при предварительном конституционном контроле после выявления конституционной сущности нормы первичным становится общеправовой критерий определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы.

Неконституционность норм, формулировка которых затрудняет их однозначное понимание и применение, может быть установлена в полной мере при проверке таких норм в порядке последующего конституционного контроля с учетом практики их применения по предложениям уполномоченных субъектов.

Решения Конституционного Суда, выносимые в порядке обязательного предварительного конституционного контроля законов, направлены на обеспечение более полной реализации и защиты конституционных прав и свобод граждан в принимаемых Парламентом законах.

Признавая принятые законы конституционными, в отношении их отдельных положений Конституционный Суд формулировал правовые позиции, представляющие собой результат выявления конституционно-правового смысла нормы права (закона), которые должны учитываться с целью упреждения коллизий при последующем нормотворчестве и правоприменении.

В связи с этим представляется целесообразным в дальнейшем на законодательном уровне определить механизм реализации правовых позиций Конституционного Суда, выраженных в принятых им на стадии предварительного обязательного конституционного контроля решениях, а также законодательно установить процессуальный порядок взаимодействия Конституционного Суда и участников законодательной деятельности в случае признания закона не соответствующим Конституции.

Учитывая значимость правовых позиций, необходимо оперативно доводить их до сведения соответствующих государственных органов и организаций, граждан. В ближайшее время решения, вынесенные в порядке обязательного предварительного конституционного контроля законов и содержащие правовые позиции, будут размещаться на Интернет-сайте Конституционного Суда и направляться в Национальный центр правовой информации Республики Беларусь для размещения в Интегрированном банке данных правовой информации "Судебная практика".

Процессуальный механизм реализации предварительного конституционного контроля пока определен на уровне Регламента Конституционного Суда и в дальнейшем будет закреплен в Законе о конституционном судопроизводстве.

. О реализации дополнительных полномочий. Развитие моделей конституционного правосудия в мире сопровождается большой вариативностью в зависимости от объема полномочий судов (советов). При общем сходстве конституционного контроля имеются отличия по инициирующим субъектам, предмету, уровню актов, процедурам осуществления контроля.

Декретом № 14 судьям Конституционного Суда Республики Беларусь предоставляется право проведения проверки конституционности определенных Главой государства направлений нормотворческой деятельности и правоприменительной практики судов, правоохранительных и иных государственных органов. Для реализации данных полномочий в рамках конституционного судопроизводства необходимо рассматривать их как стадию досудебной подготовки. В настоящее время нами готовятся необходимые изменения в Декрет № 14.

Что касается иных дополнительных полномочий, то только практика может подтвердить действенность норм указанного Декрета, поскольку Конституционный Суд во всех случаях осуществления дополнительных полномочий (кроме обязательного предварительного конституционного контроля законов) связан правом инициатора вносить или не вносить на рассмотрение Суда то или иное предложение, и мы ждем такой инициативы.

. О перспективах развития конституционного правосудия в Республике Беларусь. Дальнейшее развитие конституционного правосудия в Республике Беларусь на ближайшую перспективу видится в реализации на законодательном уровне, в практической деятельности Конституционного Суда и других государственных органов соответствующих положений Конституции, Кодекса о судоустройстве и статусе судей, а также дополнительных полномочий Конституционного Суда, предусмотренных Декретом № 14.

В сфере законодательного обеспечения деятельности Конституционного Суда важнейшее значение будет иметь принятие Закона о конституционном судопроизводстве. Требуется также внесение некоторых изменений и дополнений в Кодекс о судоустройстве и статусе судей.

На данный момент сложились три наиболее действенные формы деятельности Конституционного Суда:

обязательный предварительный конституционный контроль законов;

последующий конституционный контроль;

внесение предложений о необходимости совершенствования законодательства.

В связи с этим необходимо постоянно работать над дальнейшим повышением эффективности нашей деятельности, обеспечив реальный механизм реализации полномочий, которые уже закреплены в законодательстве.

Требуется законодательное урегулирование либо корректировка содержащихся в законодательстве подходов по следующим направлениям:

) о процессуальных и организационно-правовых механизмах реализации права на обращение в Конституционный Суд в опосредованной форме. Учитывая, что в республике пока отсутствует право граждан на конституционную жалобу, необходимо установить оптимальный процессуальный механизм реализации инициатив граждан, юридических лиц, являющихся участниками судебного разбирательства, о проверке конституционности нормативных правовых актов, применяемых при разрешении конкретных судебных дел;

) о проверке конституционности определенных Главой государства направлений нормотворческой деятельности и правоприменительной практики судов, правоохранительных и иных органов.

. Заключение. Предпринимая меры, направленные на снятие необоснованных ограничений прав и свобод граждан, полную и всестороннюю регламентацию правоотношений, при осуществлении новых полномочий Конституционный Суд стремится к реализации норм и принципов Конституции.

Решения Конституционного Суда идут в общем русле развития общества: принимая заключения и иные решения, Конституционный Суд оказывает влияние на развитие правовой системы страны в соответствии с международными стандартами, формирование стабильного национального законодательства, обеспечение законности в правоприменительной практике, что способствует укреплению Беларуси как демократического социального правового государства.

Решения Конституционного Суда обладают и стимулирующим характером, понуждая законодателя устранять выявленные пробелы и противоречия в законодательстве, неурегулированность отдельных отношений, а также соблюдать системный подход к регулированию не только отдельных отраслей законодательства, но и всей правовой системы в целом.

Конституционный Суд, во многом оценивая результаты своей деятельности как положительные, осознает необходимость дальнейшего ее совершенствования для повышения эффективности конституционного контроля с целью защиты конституционного строя, прав и свобод граждан.

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: