 |
У нас уже есть свои национальные идеи, и все они изложены в Конституции РФ. 6 глава
|
|
|
|
Юридическая и политическая науки четко различают понятия "социальная власть" как общее родовое явление, ее разновидности - "общественная власть", "государственная власть", "власть народа", т.е. народовластие как выражение фактической и юридической принадлежности всей власти народу.
Власть как общественное явление есть внеисторическая категория, имманентно присущая человеческому обществу. Власть - постоянный спутник общества. Без власти общество существовать не может.
Власть проявляется как функция по руководству действиями членов человеческого коллектива. Применительно к государству она (государственная власть) выступает как государственное руководство обществом со стороны господствующего класса.
Сущность государственной власти всегда определялась реальным соотношением социальных сил в обществе.
Различные аспекты данной проблематики постоянно находятся в центре исследований юридической науки. Необходимо отметить, что конституционная формула "власть народа" включает в себя государственную власть и общественную власть как различные формы единой по своей социальной сущности власти многонационального народа России. Такое понимание народовластия помогает уяснить и понять конституционный механизм осуществления государственной власти.
Конституция России исходит из принципа, согласно которому ее многонациональный народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Данное конституционное установление определяет верховенство и полновластие многонационального народа России.
Конституционные ориентиры, выдвинутые на современном этапе развития России, преследуют цель - утвердить свободу, права человека и его достойную жизнь, возродить Россию. В достижении данной цели немалая роль принадлежит и системе народовластия. Ибо наш исторический опыт свидетельствует, что именно структура власти, ее окостеневшая система, господство командно-приказного метода являлись тормозом всех начинавшихся прогрессивных преобразований.
|
|
|
В цивилизованном обществе всегда стоит задача, как достичь такого состояния, чтобы осуществление власти не воспринималось отдельными должностными лицами лишь только как их привилегия. В демократическом правовом государстве власть должна быть подчинена интересам человека и общества.
Поэтому необходимо создать такой конституционный механизм власти, который полностью исключил бы произвол, тиранию, безграничное всевластие бюрократии, возможность возрождения любого культа личности. Ни в одной из советских конституций, в том числе и в Конституциях РСФСР, не было положения, содержащегося в ст. 3 Конституции РФ: "Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону". Подобная норма есть, по сути, один из конституционных запретов к возрождению авторитаризма, она отвечает идеалам и целям истинной демократии гражданского общества.
Народ осуществляет свою власть через различные формы демократии и систему государственных институтов. Возможны три канала реализации власти народа: путем прямого волеизъявления (т.е. непосредственно), через органы государственной власти, а также через органы местного самоуправления. Когда говорят об осуществлении власти народа, то имеют в виду и основные формы демократии: представительную и непосредственную, т.е. прямую. Различают также и конституционный механизм государственной власти.
Одним из основополагающих принципов демократической организации государства, важнейшей предпосылкой верховенства права и обеспечения свободного развития человека является принцип разделения властей.
|
|
|
Доктрина разделения властей своими истоками уходит в Античность (Платон, Аристотель), Средние века (Марсилий Падуанский) и Новое время (Джон Локк и Шарль-Луи Монтескье). В наиболее полном виде эта доктрина была разработана французским просветителем Ш. Монтескье. В своем основном труде - трактате "О духе законов" Монтескье обосновал необходимость разделения власти в государстве на законодательную, исполнительную и судебную.
Такое разделение должно воспрепятствовать сосредоточению верховной власти в руках одного класса или сословия и исключить злоупотребление властью. "Все погибло бы, - писал Монтескье, - если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц". В учении Монтескье разделение властей означало разделение не только функций государства, но и политических сил во имя осуществления политической свободы.
Теория разделения властей была рождена идеологами молодой буржуазии в ходе ее борьбы с феодальным абсолютизмом. Впоследствии она подверглась критике со стороны более решительных идеологов буржуазного строя (Ж.-Ж. Руссо). Пришедшая к власти буржуазия соединила на практике учения Монтескье и Руссо. Впервые это соединение было реализовано в Конституции США 1787 г. С момента своего воплощения в мировой Конституционной практике этот принцип прошел длительный и сложный путь развития. В США он, например, трансформировался в принцип "сдержек и противовесов".
Как известно, советское право отрицало необходимость разделения властей. Считалось, что этот концепт непригоден для политической системы социализма из-за несоответствия его основополагающему принципу: "Вся власть Советам!". Хотя в условиях административно-командной системы Советы никогда и не были полновластными органами. Их полновластие полностью подменялось всевластием партийного аппарата.
|
|
|
Начало отрицанию доктрины разделения властей в социалистическом государстве было положено еще К. Марксом. Исходя из социально-классового понимания власти как единой, он сделал вывод о невозможности осуществления принципа разделения властей в будущем социалистическом государстве. Ф. Энгельс считал, что разделение властей есть не что иное, как прозаическое деловое разделение труда в государственном механизме при единстве власти в руках господствующего класса. Это был социально-классовый подход к данной проблеме.
Теория полновластия Советов вуалировала фактическую диктатуру государственно-партийной олигархии, полностью подчинившей себе органы государственного управления и суда. Государство, возвысившись над обществом, подавило его. Налицо было полное огосударствление всей жизни общества. Подход к правам и свободам человека основывался на позициях патернализма со стороны государства.
Разделение властей играет значительную роль в создании и функционировании принципиально иной конституционной системы власти, исключающей рецидивы прежнего советского авторитаризма. В процессе целенаправленного реформирования конституционной системы государственной власти России создаются прочные конституционно-правовые основы защиты от произвола и попрания прав человека, которые, к сожалению, еще имеют место в нашей жизни.
В отечественной литературе долгие годы считалось (и советская конституционная практика это подтверждала), что главной формой осуществления народовластия является представительная форма демократии.
В современных условиях нельзя обойтись как без представительной демократии, так и без прямой демократии. Отсутствие любой из этих форм заметно понижает эффективность осуществления власти народа. Сведение прямой демократии к положению второстепенной, вспомогательной формы объективно понижает ее роль и значение. Это противоречит и конституционному принципу суверенитета народа. Путем прямой формы демократии представительная демократия получает юридические полномочия от народа на осуществление государственной власти, т.е. конституируется. Новая Конституция РФ на первое место ставит непосредственную демократию. В прежних советских конституциях норма о непосредственном осуществлении власти народом принципиально отсутствовала, поскольку подобный подход не отвечал доктрине административно-командной системы.
|
|
|
Российский конституционализм выделяет следующие институты непосредственной демократии (прямого народовластия): выборы, референдум, сходы и собрания граждан, петиции граждан, митинги и демонстрации, всенародные обсуждения. Одни из них носят императивный характер и не нуждаются в санкции органов государственной власти (референдум, выборы), другие носят консультативный характер. Но независимо от юридической природы различных институтов прямого волеизъявления их влияние на механизм принятия государственных решений всегда огромно, ибо в них находит выражение воля масс. Конституционно-правовая регламентация институтов прямого волеизъявления народа различна. В Конституции упоминаются практически все вышеперечисленные институты прямого волеизъявления.
Реализация институтов прямого народовластия, имеющих императивный характер (выборы, референдум), регламентируется законами.
В ст. 11 Конституции РФ закреплен механизм осуществления власти. На федеральном уровне государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации.
На уровне субъектов Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Ими являются высшие должностные лица субъектов Федерации <1>, представительные (законодательные) органы государственной власти - законодательные собрания, думы, а также органы судебной власти.
--------------------------------
<1> До принятия Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 406-ФЗ "О внесении изменения в статью 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 18) главы ряда субъектов Федерации (республик) именовались президентами. Указанным актом было установлено, что наименование должности высшего должностного лица субъекта Федерации более не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства - Президента РФ. К началу 2016 г. все президенты республик были переименованы в глав республик, за исключением Президента Республики Татарстан.
|
|
|
Конституционной новеллой в механизме осуществления российского народовластия явилось признание местного самоуправления, гарантированного на высшем уровне российского права. Местное самоуправление - это конституционный институт осуществления власти народа самостоятельно в пределах своих полномочий. Конституция РФ в ст. 12 специально подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Создание эффективной системы местного самоуправления - одна из ключевых задач современной России.
90-е годы XX столетия явились поворотным рубежом в конституционном развитии России. Впервые принцип разделения властей был юридически закреплен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР. Статья 13 Декларации гласит: "Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства". Свое дальнейшее конституционное закрепление этот принцип получил на VI Съезде народных депутатов РФ, а также в ст. 10 новой Конституции РФ: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Конституционное закрепление разделения властей не означает, что три ветви российской государственной власти абсолютно обособлены. Разделение властей означает, что ни один орган государства не может и не должен обладать всей полнотой власти. Власть распределена и демонополизирована так, что ни одна из них не сможет подчинить себе другую ветвь власти.
Самостоятельность ветвей власти определяет незыблемость конституционного строя России, являясь конституционной гарантией от возврата к авторитаризму. Разделение властей в России проведено как по горизонтали, так и по вертикали.
Вместе с тем необходимо учитывать следующие особенности реализации принципа разделения властей в Конституции РФ. При создании Конституции РФ 1993 г. разработчиками были сделаны как минимум два исключения в традиционной схеме разделения властей. Во-первых, глава государства был выведен из исполнительной власти. Во-вторых, предполагалось создание целого ряда конституционных органов, формально не относящихся ни к одной из ветвей власти.
Как известно, в период с июня 1991 г. и до принятия Конституции РФ 1993 г. российский Президент возглавлял систему исполнительной власти. Такая же модель сохранялась и в проектах, разрабатываемых Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РСФСР/РФ.
В "президентском" проекте, опубликованном в апреле 1993 г., конструкция была иная. Глава государства был выведен из системы исполнительной власти и в тогдашней формулировке фактически представлял особую ветвь власти. Статья 5 "президентского" проекта гласила, что единую государственную власть представляют и осуществляют:
- "глава государства - Президент Российской Федерации;
- законодательная власть - Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации;
- исполнительная власть - Правительство Российской Федерации;
- судебная власть - суды и судьи системы правосудия Российской Федерации..." <1>.
--------------------------------
<1> См.: Конституция Российской Федерации: Проект С.С. Алексеева, С.М. Шахрая // Известия. 1993. 30 апреля.
Чтобы найти баланс между полярными точками зрения на место и роль института президента в системе разделения властей, было решено, что глава государства отныне не входит в исполнительную власть, но и не называет себя отдельной ветвью власти. Президент занимает позицию верховного арбитра, стоит "над" всеми ветвями власти, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
В соответствии с этим новым подходом за Президентом РФ был закреплен относительно небольшой объем полномочий (в процессе разработки эта конструкция в шутку называлась "российской моделью британской королевы").
Однако подобный подход совсем не означал, что президентский пост становился декоративным. Напротив, в ситуации острого конфликта властей стране нужна была сильная, авторитетная фигура, принципиально стоящая "над схваткой" и в силу этого способная быть арбитром. При этом Президент должен обладать достаточными конституционными полномочиями, чтобы принудить конфликтующие стороны к нахождению компромисса.
На основе этого принципиального подхода были сформулированы соответствующие нормы и процедуры, суть которых в общем виде можно выразить так: президент "спокоен", когда в стране все в порядке, и способен активно и порой жестко действовать, если возникают серьезные проблемы и конфликты. Для того чтобы глава государства мог быть эффективным в "экстренных случаях", за ним был конституционно закреплен целый арсенал разнообразных инструментов и возможностей (от права инициировать согласительные процедуры до элементов прямого федерального вмешательства), позволяющих убедить конфликтующие стороны в необходимости компромисса либо принудить их к согласию и тем самым разрешить кризис.
Неоднократно обсуждавшееся в научной и публицистической литературе обстоятельство, что "модель британской королевы" не удалось реализовать на практике <1>, связано с особенностями конкретно-исторической ситуации и характера самого Б.Н. Ельцина: фактически на протяжении всех 1990-х годов в стране не было времени, которое можно было бы назвать "спокойной ситуацией".
--------------------------------
<1> Шевцова Л.Ф. Режим Бориса Ельцина. М., 1999; Лучин В.О. Указное право в России. М., 1996; Лукьянова Е.А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права. 2001. N 10; Моисеев С. Искушение суперпрезидентской системой // Pro et Contra. 1998. Т. 3. С. 74 - 86; Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса // http://www.rumiantsev.ru/kv/27/ и др.
Более того, необходимость продвижения реформ в условиях противодействия оппозиционного парламента и "нейтралитета" колеблющегося правительства вынуждала главу государства брать на себя ответственность за непопулярные социально-экономические решения и принимать соответствующие указы. Кроме того, сразу после принятия новой Конституции России законодатели довольно долго саботировали принятие целого ряда законов, необходимых для реализации конституционных норм. В результате Президент был вынужден своими указами заполнять пробелы в законодательстве с тем, чтобы создавать необходимые условия для претворения в жизнь положений принятой Конституции РФ и формирования предусмотренных ею новых институтов.
При этом в проекте, подготовленном "президентской группой" в апреле 1993 г., указы главы государства не имели силы закона (издание нормативных правовых указов не предполагалось). Однако в итоговом тексте, который был вынесен на референдум, у Президента уже появилось право такие указы издавать. И, как показали дальнейшие события, это было правильное решение.
Как отмечал Н.В. Витрук, который в мае 1993 г. представлял на экспертизу Венецианской комиссии <1> "президентский" проект Конституции, а затем работал в качестве ассоциированного члена этой Комиссии со стороны России, по заключению зарубежных экспертов, форма правления, установленная Основным Законом России, "основана на новой и интересной концепции президентской власти" и определяется в большей степени событиями демократического переходного периода в стране и федеральной структурой Российского государства, нежели какой-либо иностранной моделью. По мнению основателя и первого председателя Венецианской комиссии А. Ла Перголы, конституционными установлениями российскому Президенту отводится ведущая роль в сфере высокой политики в соответствии с его статусом гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, основная функция которого - охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Это обусловливает "нейтральную роль" Президента, который выступает в роли политического арбитра в условиях действия принципа разделения властей и не вторгается в сферу судебной власти <2>.
--------------------------------
<1> Венецианская комиссия (офиц. Европейская комиссия за демократию через право, сайт http://www.venice.coe.int) - международный консультативный орган по конституционному праву. Названа по месту проведения сессий - в Венеции (Италия). Образована при Совете Европы в 1990 г. С 2002 г. участниками являются и государства, не входящие в Европейский союз. На 2016 г. членами Комиссии являются все 47 государств - членов Совета Европы, а также Алжир, Бразилия, Израиль, Казахстан, Республика Корея, Киргизия, Косово, Марокко, Мексика, Перу, США, Тунис и Чили; ассоциированный член - Республика Беларусь; наблюдатели - Аргентина, Ватикан, Канада, Уругвай, Япония; участники с особым статусом - ЕС, Палестина, ЮАР.
<2> См.: Витрук Н.В. Верность Конституции. М., 2008. С. 51 - 52.
Таким образом, в Конституции РФ была закреплена принципиально иная, чем это было ранее, конституционная система государственной власти (ч. 1 ст. 11), которая к тому же имеет отличия и от "классического" варианта реализации принципа разделения властей.
Что касается конституционных органов, стоящих вне системы разделения властей, то речь идет о таких институтах, как Прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Уполномоченный по правам человека, Счетная палата РФ и Центральная избирательная комиссия РФ.
Эти структуры не отнесены ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти, но у каждой из них есть собственная конституционная миссия, своя конституционная задача. Фактически при формировании большинства органов, не входящих ни в одну из ветвей власти, Конституция РФ предусматривает реализацию принципа "двух ключей". Так, в назначении Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ участвуют всенародно избранный парламент и всенародно избранный Президент. Схожая модель применяется при назначении Генерального прокурора РФ или судей Конституционного Суда РФ. Такой подход служит укреплению системы сдержек и противовесов, поскольку обязывает различные ветви и органы власти действовать согласованно для решения стратегически важных вопросов.
Правовое государство. По большому счету правовое государство, каким оно представляется философам, политологам и правоведам, есть идеал, но идеал достижимый. И закрепляя в ч. 1 ст. 1 Конституции РФ положение о России как о правовом государстве, Основной Закон тем самым провозглашает ориентир конституционного развития и цель такого движения.
К основным признакам правового государства обычно относят:
- верховенство права и закона, поскольку в таком государстве законы должны быть гуманными, соответствующими общечеловеческим ценностям;
- связанность законом самого государства (а значит, всех его органов и должностных лиц, которые в своей деятельности должны руководствоваться законом и не выходить за рамки, им установленные);
- признание, соблюдение и защита прав человека, их приоритет перед правами и интересами государства;
- разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых действует самостоятельно, взаимно уравновешивая и контролируя другие с целью недопущения чрезмерной концентрации полномочий у какого-либо органа или должностного лица;
- свободу экономических, политических и идеологических отношений;
- высокий уровень правовой культуры населения. Каждый человек в правовом государстве соблюдает предписания закона в силу глубокого внутреннего убеждения, а государство создает условия, чтобы исполнение законов соответствовало интересам каждого члена общества.
Закрепление в Конституции РФ в качестве важнейшей конституционной ценности положения о правовом государстве сформировало основу, своего рода матрицу для "пересборки" всех элементов общественной системы на новых основаниях и дало импульс для запуска сложного процесса приведения всего законодательства и правоприменительной практики (а по сути, всей общественной жизни страны) в соответствие с принципами правового государства.
Все законы и другие нормативные акты в стране должны соответствовать указанным принципам. Права человека должны соблюдаться так, как это принято в правовом государстве. Наконец, поколения людей должны привыкнуть к тому, что они живут в правовом государстве и могут требовать, чтобы государство и его органы действовали в соответствии с его нормами, а также соотносить с этими нормами и принципами свое поведение.
Любая конституция не только фиксирует достигнутый обществом уровень государственного и правового развития, но и определяет его цели, формулирует ценностные идеалы, которые должны служить ориентиром в будущем развитии. И Конституция страны, претендующей на заметную роль в цивилизации, где господствует идеология естественных прав человека, не может обойтись без ценностей свободы и демократии, без провозглашения правового государства в качестве идеала, к которому необходимо стремиться. Конституция РФ 1993 г. соответствует характеристикам правового государства в той мере, в какой она:
1) в соответствии с современными стандартами международного права в области прав человека гарантирует систему естественных и неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина, признает их высшей ценностью для государства;
2) обеспечивает господство права - придает правам и свободам человека и гражданина общерегулятивное значение, подчиняет им законодательную, исполнительную и судебную деятельность государства;
3) устанавливает систему разделения и взаимодействия властей, дающую надлежащие гарантии свободы, соблюдения и защиты прав человека.
Господство права как важнейший аспект правового государства достигается с признанием прав человека высшей ценностью в обществе и государстве, с приданием им общерегулятивного значения. Поэтому господство права "в материальном смысле" включает в себя:
- во-первых, верховенство конституции, гарантирующей надлежащий набор прав человека, закрепляющей общий естественно-правовой статус человека и гражданина;
- во-вторых, всеобщую обязательность соблюдения прав человека;
- в-третьих, конституционное требование правового характера законов (и, соответственно, запрет антиправовых законов) и всей деятельности государства; в контексте признания прав человека высшей ценностью это требование означает ограничение законодательной власти обязанностью признавать, соблюдать и защищать права человека и предполагает, что целью, смыслом и содержанием законодательства должна быть конкретизация прав человека.
Господство права "в формальном смысле" означает:
- во-первых, соблюдение иерархии источников права;
- во-вторых, допустимость только конституционного и законодательного установления пределов свободы индивидов и их объединений по принципу "незапрещенное разрешено" и определения компетенции государственных органов и должностных лиц государства (а также местного самоуправления) по принципу "неразрешенное запрещено".
При этом господство права и верховенство закона распространяются как на сферу правотворчества, правореализации, так и на правоприменительную деятельность.
Идея верховенства закона существует уже не одну тысячу лет. Такие позиции можно найти, например, в трудах античных историков. Как считал древнегреческий философ Аристотель, там, где отсутствует власть закона, нет места и какой-либо форме государственного строя. К сожалению, история Советского государства знает примеры, когда в форму закона фактически был облечен государственный произвол и налицо было правонарушающее законодательство. Трагический опыт 1930-х годов показал, как советский закон был превращен в орудие тоталитарного режима.
Для предотвращения подобного в будущем в Конституцию РФ был заложен специальный механизм, включающий принципы правового государства и верховенства закона. В действующей Конституции РФ данные принципы закреплены в ст. ст. 4, 15 и 16, которые не подлежат пересмотру или отмене, в противном случае это будет означать изменение конституционного строя.
Федеративное государство. Одной из основ конституционного строя России является федерализм. Как известно, этот термин происходит от лат. foedus - союз, соглашение. Первоначально он означал объединение независимых городов в Древней Греции, взаимодействовавших друг с другом для достижения общих целей в самых разных сферах и создававших с этой целью единые органы власти. Понятие включает в себя соотношение между категориями "давать" и "получать": компромисс, который предполагает взаимное согласие и частичный отказ от суверенитета объединяющихся партнеров в пользу преимуществ, восполняющих эту потерю (возможность и необходимость сочетания единства и многообразия).
Современная идея федерализма была обоснована в XVIII в. как способ децентрализации управления, т.е. инструмент демократизации государственного строя. При этом сегодня процесс федерализации может сопровождать как объединение, так и разъединение государственных систем. В основе федеративной концепции заложены не только "технология" регулирования отношений между государством и личностью, между центром и регионами, но и особое, целостное представление о мире и человеке. Например, классическое понимание федерализма тесно связано с персонализмом: обе концепции исходят из идеи множественности социальных ролей единого субъекта.
Федерализм - это не просто один из принципов государственно-территориального устройства России. Это конституционная основа исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации, юридическая гарантия целостности территории нашей страны и ее составных частей. Всей своей предшествующей историей Россия выбрала федеративный путь развития.
Федерализм как основа конституционного строя России имеет исключительно важное значение для укрепления российской государственности. Именно федерализм отражает стремление миллионов людей разных национальностей жить вместе, поддерживая единство политически и юридически реально существующего самостоятельного целостного государства, не подлежащего расчленению.
Как известно, универсального определения понятия "федерализм" не существует. Более того, например, в американской юридической доктрине федерализм нередко рассматривают как понятие идеологическое и философское. Понятие "федерализм" относится к вопросу многоуровневости власти, сочетающей элементы совместного с центром регионального и местного самоуправления. Он основан на предполагаемой важности достижения как единства, так и многообразия путем примирения, сохранения, поощрения и поддержки самостоятельности и активности в рамках большого политического объединения <1>.
|
|
|
