Правовое регулирование образования в России в XVIII - XIX вв

В настоящей работе предпринята попытка историко-правового анализа возникновения, становления и развития правового регулирования системы образования в обозначенный в заглавии временной период. В работе показано при помощи каких нормативно-правовых актов происходило регулирование высшей школы и общего образования в России.

Зачастую в исторических работах, посвященных российской высшей школе, первым российским университетом называется Московский («Елизаветинский», «Ломоносовский»)1, а в историкоправовых исследованиях законодательство освещается, начиная с указа 24 января 1755 года, утвердившего Проект об учреждении Московского университета. Однако, законодательные истоки российского университетского образования находятся глубже, уходят в Петровскую эпоху; потому историю правовой регламентации университетского образования в России следует вести с именного указа Петра I от 28 января 1724 г., заложившего основы функционирования сети академических учреждений в Санкт-Петербурге, в том числе и университета.

Становление и развитие отечественной высшей школы от основания Московского университета до наших дней - сложный и противоречивый процесс, в ходе которого менялись темпы и формы университетского строительства, но неизменным оставался государственный курс на укрепление позиций культуры и образования, намеченный Петром I.

Высшая школа России была частью государственности, и вначале правовая основа ее деятельности включала в себя акты о создании учебных заведений и документы, регламентировавшие их статус в соответствии с государственными целями. По мере развития системы образования законодательство становилось разнообразнее. Законодательство, регламентировавшее высшее образование в России до Октябрьской революции 1917 г., отражало все этапы истории отечественного высшего образования.

Первый этап, продолжавшийся с момента образования Московского университета до учреждения Министерства народного просвещения, С. В. Барабанова называет младенчеством русских университетов.

В соответствии с адресной направленностью законодательства весь первый период правового регулирования университетского образования можно разделить на 2 подпериода: 1720 - 1760-е г. г. и 1755 - 1800-е г. г. Законодательные акты первой половины столетия посвящались Академии Наук и соответственно - университету при ней; начиная с 1755 г., активизировавшийся поток законодательства адресовался уже Московскому университету.

Естественным образом подверглась законодательному закреплению факультетская организация университетского образования. Так, еще первым актом из сферы университетского законодательства - указом 28 января 1724 г. - все науки в Санкт-Петербургской Императорской Академии Наук были разделены на три класса: 1) математический, 2) физический, 3) гуманитарный, истории и права, а университет как второе звено академических учреждений создавался в составе трех факультетов -философского, медицинского и юридического. При этом занятия на юридическом факультете поручались академикам третьего класса, на медицинском - второго класса, а на философском - соответственно первого и третьего.

Аналогичная внутренняя структура была утверждена Императорским указом 24 января 1755 г. и в отношении учреждавшегося Московского университета; три его факультета (философский, юридический и медицинский) конструировались в соответствии с предложениями М. В. Ломоносова. Особенностью явилось предназначение философского факультета служить, по немецкому образцу, основой образования в университете, «приуготовительной школой» для двух других специальных факультетов.

В целом, количественный показатель законодательных актов об университетах в XVIII столетии весьма не высок, как скудно пока еще и само университетское образование: так, по академическому и Московскому университетам в Полном Собрании Законов Российской Империи нашли отражение не более 30-ти нормативных актов. Обширнее пласт внутриуниверситетких актов организационно-процедурного характера - инструкций, рапортов, протоколов профессорских конференций, ордеров кураторов и проч., не имевших статуса законодательных установлений, но выполнявших на локальном уровне функцию регулирования соответствующих отношений, возникавших спорных ситуаций и потому зачастую восполнявших отсутствие необходимых элементов и конструкций в правовом поле.

Особенностями российского университетского законодательства первого периода явились непосредственный (верховный) характер регулирования и отсутствие единой последовательной программы законодательной политики в отношении университетского образования. Исключительно все законодательные акты об университетах исходили непосредственно от Императора или Правительствующего Сената.

Самостоятельность, несвязанность самих идей академического университета в Санкт-Петербурге первой половины XVIII в., и Московского университета, основанного в 1755 г. не могли служить объединяющим фактором для законодательства, которое, соответственно, носило непоследовательный, «лоскутный» характер. Данное обстоятельство отмечалось и в работах основных теоретиков и критиков образовательных мероприятий дореволюционной России - М.Ф. Владимирского-Буданова и С. В. Рождественского.

Первая попытка устроить университетское образование предполагала весьма оригинальную модель сочетания в одном учреждении исследовательского центра, высшего учебного заведения и подготовительной школы к нему: Академии Наук, академического университета и академической гимназии. В указе 28 января 1724 г., утвердившем Проект об учреждении Академии Наук и явившемся правовой основой функционирования такого научно-учебного симбиоза, обосновывалась необходимость подобного «триединого здания»: с минимальными затратами в кратчайшие сроки, при отсутствии в государстве стройной системы образовательных учреждений, «размножить науки».

Академический университет был средним звеном спроектированной системы, органической частью Академии Наук, в связи с чем вопросы о правовом статусе данного вуза, об управлении им должны рассматриваться изначально в контексте законодательной регламентации статуса Академии Наук в целом.

Исходным элементом правового статуса Академии была Императорская «протекция», подчинение только и непосредственно Императору. В утвержденном указом 1724 г. тексте Проекта устанавливалась двухвариантная альтернативная модель формирования высшей академической администрации: либо назначаемый властью «непременный» Президент, либо таковой, но поочередно избираемый из академиков на год или полугодичный срок. Реальной практикой был воспринят первый вариант: именным указом 7 декабря 1725 г.

Президентом АН был назначен автор проекта академических учреждений лейб-медик Блюментрост. О компетенции и властных полномочиях этого высшего должностного лица Академии законодатель умалчивал: в указах 1724 и 1725 г. г. не встречается ни одного упоминания по данному вопросу.

Текст Проекта об учреждении Академии Наук содержал также положение о необходимости специальных должностных лиц - кураторов (без четкого определения их количества), главным назначением которых была бы общая забота о нуждах академии, распоряжение средствами и непосредственное докладывание о всех проблемах лично Императору.

Такая модель, предполагавшая своеобразных посредников во взаимоотношениях власти с учебными заведениями, была реализована только при основании Московского университета. При наложении резолюции на проект Императором была сделана поправка: предписывалось наличие не кураторов, а должностей директора, двух его товарищей и комиссара по распоряжению денежными средствами. Анализ исследований, посвященных Академии Наук, ее университету, изучение протоколов академических конференций и прочих документов, содержащихся в «Материалах для истории Императорской Академии Наук» не позволяют, однако, сделать какой-то определенный вывод о реальном существовании указанных должностных лиц.

О каком-либо специальном университетском начальстве, органах университетского управления (самоуправления) в первых законодательных актах не упоминалось, для университета предполагались те же управленческие структуры, что и в целом для Академии Наук, из чего следовало организационное единство Академии и университета.

Таковое единство предполагалось и в учебном отношении: хотя университет состоял из факультетов, преподавание на них было распределено между академиками, разделенными на 3 класса по роду наук; академики, таким образом, становились одновременно профессорами университета. Закрепляя за академиками многочисленные обязанности, законодатель очень прозрачно намекал на возможность внутреннего самоуправления Академии Наук: «сие здание... само себе правит». При этом конкретные управленческие возможности собрания академиков на законодательном уровне зафиксированы не были.

Такая нечеткая законодательная регламентация модели управления академическим образованием объяснялась отсутствием опыта, новизной дела, и, конечно же, однозначно отвечала на вопрос об автономии университета: при таком построении академических учреждений она была в принципе невозможна, а ряд исследователей вообще подвергали сомнению реальное существование организованных форм университетского образования в Санкт-Петербурге вплоть до издания академического Регламента1747 г.

Широкое развертывание системы народного образования привело к признанию необходимости открытия университетов, способных принять желающих продолжить обучение. Своим Указом от 29 февраля 1786 г. Екатерина II повелела приступить к разработке проекта учреждения по всей территории страны университетов и гимназий. В указе подчеркивалось, что "при сочинении проекта об университетах и гимназиях комиссия имеет правило, что управление оных, подчиненность их, права и преимущества их соглашены были с учреждениями государственными".

Вслед за Петром I Екатерина II шла по линии адаптации, приспособления заемных форм и принципов к условиям русской жизни, и университетское строительство сразу направлялось в русло государственности.

Второй этап, берущий начало от первого университетского устава (1804 г.), продолжался до 1835 г., когда был принят второй устав, и этот этап назван исследователями детством русских университетов. Это период создания системы высшего образования и рождения образовательной политики в точном смысле слова. Большинство положений Устава университета 1804 г. заимствовано из нормативных документов германских вузов, что в исторической литературе дореволюционного периода объясняется преобладанием в российских вузах того периода германских ученых, которые распространяли свои взгляды на высшее образование вообще и строение вузов в частности. Необходимо учесть объективные факторы: в конце XVIII - начале XIX в. германские вузы достигают своего расцвета, в то время как другие старейшие вузы Западной Европы переживают значительный упадок

Устав 1804 г. позволил сконцентрировать большую часть положений о вузе в одном документе, поэтому отпала необходимость тратить время на поиски нормативных документов, регулирующих деятельность вузов. Главной особенностью русского университетского строительства стала уже упоминавшаяся неоднократно идея государственности. Устав начинается с провозглашения конституирующего принципа отечественной образовательной системы, и в его первой статье значится: "Народное просвещение в Российской империи составляет особую государственную часть, вверенную министру сего отделения и под его ведением распоряжаемую Главным училищ правлением".

В стране создавалась единая и целостная система учебных заведений, состоявшая из четырех звеньев: 1) училища церковных приходов; 2) уездные училища; 3) губернские училища или гимназии и 4) университеты. В основу ее была положена идея общеобразовательной школы, необходимая "для нравственного образования граждан".

В соответствии с Уставом Россия делилась на шесть учебных округов во главе с университетом в каждом округе. Причем если в Москве, Вильнюсе и Дерпте университеты уже существовали, то в Санкт-Петербурге, Казани и Харькове их предстояло открыть. Таким образом, нормативная база отечественного образования нередко обгоняла текущую практику и не только служила для ее закрепления, но и была формой развития, импульсом, побуждавшим движение вперед. Данная особенность нормативно-правовой базы русской школы - ее отличительная черта на протяжении всей истории.

Создав систему учебных округов, Россия не пошла по пути копирования западного опыта. Наиболее существенным отступлением от принятых на Западе норм университетской демократии являлось наличие в образовательной системе особой фигуры - попечителя учебного округа, полномочного представителя центральной власти, ответственного за постановку работы образовательной системы на вверенной ему территории. Попечители и обеспечили в конечном счете единство государственной образовательной политики на огромной территории страны, став надежной преградой на пути таких нежелательных явлений, как ведомственный бюрократизм, местный автономизм и сепаратизм.

Весь XIX в. прошел под знаком попечителя учебного округа - надежного гаранта успехов русских университетов, которые к исходу столетия ввели Россию в один ряд с передовыми университетскими державами. По мере развития и укрепления образовательной системы открывались новые университеты, с ними число округов постоянно увеличивалось, в разное время появились такие учебные округа, как Белорусский, Варшавский, Вологодский, Западно-Сибирский, Кавказский, Киевский, Новороссийский, Оренбургский, Саратовский.

Основным принципом построения округов был принцип самодостаточности: они объединяли более или менее обширные территории, располагавшие определенным минимумом культурных сил и ресурсов, при наличии организующего, системообразующего центра в лице университета.

В соответствии с Уставом учебных заведений 1804 г. основу государственной системы образования составляли народные школы: приходские и уездные училища.

Необходимо отметить, что законодательство о народном образовании в XIX в. было вызвано к жизни открытием начальной народной школы. Это объясняется тем, что народная школа создавалась не государством, а обществом. Поэтому развитие шло не в системе "законодательство - школа", а наоборот, "школа - законодательство".

Общественное движение за открытие народных школ активно развернулось еще в последней четверти XVIII в., обусловленное сложившимися социально-экономическими условиями развития России в указанный период, все усиливающимся движением крестьян, завершившимся крестьянской войной под предводительством Е. И. Пугачева.

Демократическое движение за организацию народных школ, проходившее в городах, вдохновлялось прежде всего выдающимся просветителем Н. И. Новиковым, учениками и последователями М. В. Ломоносова - прогрессивными деятелями университетов Москвы и Петербурга.

В создавшейся обстановке подъема общественного движения и оживления деятельности демократической интеллигенции органы городского самоуправления Петербурга и Москвы открывают первые народные училища на общественных началах. Это движение по открытию народных школ было поддержано и в других городах России: в Кременчуге (1781), Иркутске (1782), Владимире и Курске (1783), Туле (1784), Воронеже и Нижнем Новгороде (1785) и др. С полным основанием можно говорить об организации народных училищ во всех крупнейших городах России. Городские народные училища, создаваемые общественностью, открывались для непривилегированного населения, не имевшего до сих пор для себя школ. Новые школы получили название "народных" и открывались на основе демократического принципа размещения школьной сети по месту жительства населения.

Развитие общественного движения, которое имело целью своими силами и средствами решать вопросы народного образования, вскоре было замечено и вызвало недовольство со стороны императрицы. Так, в 1779 г. в ответ на сообщение о том, что передовое дворянство Калужской и Тверской губерний собирается открыть по собственной инициативе школы, царица находит такое усердие "преждевременным" и предлагает "ожидать от императрицы общих правил и инструкций об открытии школ".

В сентябре 1782 г. была создана Комиссия об учреждении народных училищ в Российской империи, на которую правительство возложило разработку государственного школьного устава, составление учебных планов школ, издание учебников, методических руководств и наглядных пособий, а также подготовку учителей. Данной комиссией с привлечением лучших ученых Академии наук и Московского университета был разработан определивший всю систему работы городских школ Устав народным училищам в Российской империи, утвержденный Екатериной II 5 августа 1786 г.

Устав содержал девять разделов: 1) о главных народных училищах; 2) о малых народных училищах; 3) о должностях учительских; 4) об учениках; 5) о попечителе; 6) о директоре; 7) о смотрителе; 8) о хозяйственной части училищ; 9) о Главном училищном правительстве. В вводной части этого документа говорилось: "Воспитание, просвещая разум человека различными другими познаниями, украшает его душу; склоняя же волю к деланию добра, руководствует в жизни добродетельной и наполняет, наконец, человека такими понятиями, которые ему в общежитии необходимо нужны". Далее уже вполне определенно раскрывалась идейная направленность образования: оно прежде всего должно давать "понятие о Творце и его святом законе и основательные правила непоколебимой веры к государю". В этом правительство видело "главные подпоры общего государственного благосостояния".

 

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: