Земское и городское самоуправление в дореволюционной России

1. Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, хотя зачатки земского и городского самоуправления мы встречаем и на более ранних этапах исторического развития.

2. Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает XVI в., поскольку в этот период происходит замена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей, специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. Земские учреждения не имели всесословного характера. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками. Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть.

3. В XVII в. местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако обе формы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали существовать при воеводской системе управления. Земские органы сохраняли самостоятельность в финансовой и экономической деятельности.

В 1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом. Бурмистерская палата была одновременно органом местного общинного управления Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства. В городах действовали земские избы под председательством земских бурмистров. В 20-х гг. XVIII в. эти учреждения были заменены магистратами. Это были выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления.

При преемниках Петра 1 упраздняются магистраты, и единственными носителями власти на местах становятся губернаторы и воеводы.

4. Для эпохи Петра I было характерно усиление государственного вмешательства в быт народа. Лишь при Екатерине II были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. Основы системы местного управления были установлены в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.). Местные учреждения были основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном.

Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания для выбора должностных лиц местной администрации и суда. Во главе губерний был поставлен генерал-губернатор, наделенный широкими полномочиями по надзору за местным управлением и судом.

В городах, кроме магистратов, за которыми была оставлена судебная функция, были созданы “общая городская дума” и ее исполнительный орган — “шестигласная дума”. Общая городская дума являлась представительным органом. Шестигласная дума, как постоянно действующая управа, избиралась общей городской думой..

5. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы.

Уездное земское собрание состояло из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами; б) городскими обществами; в) сельскими обществами.

Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых уездными земскими собраниями из своего состава.

Земским органам самоуправления поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, в частности:

1) заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства;

2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств;

3) меры обеспечения народного продовольствия;

Земские учреждения имели право приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, заключать договоры, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства.

Организация городского самоуправления определялась Городовым положением от 16 июня 1870 г. и была основана на тех же принципах, что и земское самоуправление. После реформы городского управления 1870 г. были созданы органы городского самоуправления: городская дума и городская управа.

Земские и городские органы самоуправления не подчинялись местной правительственной администрации. В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны.

Таким образом, существовало две системы управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление.

6. При, Александре III было пересмотрено и Положение о земских учреждениях (1890 г.), и Городовое положение (1892 г.). Реформы преследовали прежде всего цель устранить те недостатки, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Главное, что не устраивало Александра III, - это обособленность земских учреждений от правительственных. Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей. Выдвигалось предложение признать земское дело делом государственным.

В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

Губернское земское собрание состояло из гласных (выборных представителей). Кроме того, в состав губернского земского собрания входили лица, заседающие в нем по должности. Губернское земское собрание созывалось раз в год.

Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов, избираемых губернским земским собранием. Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел право поступления на государственную службу.

Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней.

Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственных имуществ, городского головы уездного города и др.). Оно собиралось ежегодно на сессию.

Органом управления уездного земского самоуправления являлась уездная земская управа. Способ избрания уездной земской управы был аналогичен губернской.

Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности.

Органы городского самоуправления включали городскую думу под председательством городского головы и городскую управу. В состав городской думы кроме выборных гласных входили также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Исполнительным органом городского самоуправления являлась городская управа. Председательствовал в городской управе городской голова, который так же, как и члены управы, избирался городской думой.

Компетенция органов городского самоуправления в общем не отличалась от компетенции земств. На них возлагалось удовлетворение потребностей населения, издание обязательных для местных жителей постановлений по противопожарным, санитарным вопросам и др. Городские думы могли устанавливать сборы: с недвижимого имущества; с промысловых свидетельств; с заведений трактирного промысла и др.

Правительственная администрация в лице губернатора осуществляла надзор за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности членов управ. Земские и городские управы были подотчетны представительным органам самоуправления: земским собраниям и городским думам.

Выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления в соответствии с Положением о земских учреждениях (1890 г.) и Городовым положением (1892 г.), считались состоящими на государственной службе. Они имели право на чинопроизводство, на получение орденов и на ношение мундира.

Специальным органом административного надзора за земскими и городскими органами самоуправления являлись губернские по земским и городским делам присутствия. Председательствовал в губернском по земским и городским делам присутствии губернатор. Губернское по земским и городским делам присутствие рассматривало вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности должностных лиц земского и городского самоуправления и другие, связанные с деятельностью органов самоуправления.

Контроль губернатора за деятельностью земских и городских органов самоуправления выражался также в том, что ряд постановлений, принимаемых представительными органами земского и городского самоуправления, нуждались в утверждении губернатора.

На уровне волости, отдельных сельских поселений действовали органы, крестьянского самоуправления. Органами сельского общества являлись сельский сход и сельский староста. Ведению сельского схода подлежали прежде всего дела хозяйственные, связанные с владением землей, вопросы о семейных разделах и др. Кроме того, на сходе выбирались должностные лица (сельский староста, сборщик податей, смотрители хлебных магазинов, сельский писарь и др.), заслушивались их отчеты.

Сельское общество являлось хозяйственной единицей. Волость же представляла собой административную единицу. Территория волости состояла из земель одного или нескольких сельских обществ.

Органами волостного управления являлись: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские и некоторые другие должностные лица.

Органами надзора за крестьянскими учреждениями являлись земские начальники. Положение о земских начальниках было введено в 1889 г. Особенность их правового статуса заключалась в том, что они выступали и как судебные, и как административные органы.

7. Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. закон о земской реформе. Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправление на волостном уровне. Однако осуществить эту реформу в полной мере не удалось.

Многие дореволюционные ученые считали, что самодержавие и местное самоуправление несовместимы.

 

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: