Тема «критерии общей и специальной социальной эффективности государственного управления»

Объективация государственного управления имеет разнообразные проявления, которые только в совокупности дают объективно-объемное представление о результатах управления и его эффективности. Но для того, чтобы определить результат управления и оценить полученный эффект, нужны соответствующие критерии, показатели и индикаторы. Субъективные, чисто «вкусовые» подходы здесь неуместны.

В ряде стран Запада их разработкой занимаются специальные научные центры. В США, например, до 1978 г. существовал Национальный центр по производительности в государственном секторе. Сейчас такого рода центров несколько. Трибуной ведущих специалистов в области эффективности государственного управления стали многие журналы и книжные издания, на страницах которых публикуются все новейшие разработки по данной проблематике.

Критерии эффективности представляют собой признаки, грани и стороны управления, посредством которых определяется качество управления, степень его соответствия потребностям и интересам общества. Применительно к государственному управлению речь идет о критериях, которые носят обобщающий социально-политический характер, раскрывают эффективность управленческих решений с точки зрения влияния власти на общественные процессы, реального вклада государства в исторические судьбы страны и ее народа.

Выбор критериев эффективности может быть различен, основан как на частном и ситуационном, так и универсальном подходах. Частный предусматривает выбор одного-двух локальных показателей результативности в одном из звеньев управленческой цепи (например, доходность, социальная защищенность граждан, уровень безработицы, уровень коррупционности). Ситуационный подход предполагает выбор в качестве основного критерия эффективности прагматическую полезность или позитивную динамику развития управляемой системы, т.е. критерий, который помогает установить, стал ли объект управления лучше (качественнее, совершеннее) по сравнению с его прежним (исходным) состоянием. Универсальный подход позволяет выработать обобщающие, интегральные критерии и на их основе реализовать идею комплексной опенки эффективности. Его применение позволяет раскрыть социальный смысл не только управления, но и миссию социальной системы в целом.

Наукой разработано немало различных систем интегральных показателей, включающих сотни параметров, по которым оценивается эффективность государственного управления. Институт Всемирного банка разработал систему GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), в соответствии с которой государственное управление оценивается по шести индексам (критериям): право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции.

Право голоса и подотчетность - критерий, который включает показатели, позволяющие оценить обеспеченность гражданских свобод и политических прав, возможность участия граждан в свободных выборах государственных органов, степень независимости прессы (Россия в 2002 году по этому показателю, по стобальной шкале оценивалась на 33,8%).

Политическая стабильность и отсутствие насилия - критерий, по которому измеряется вероятность политических кризисов, включая дестабилизацию власти и вынужденную отставку правительства в результате применения насилия (33%).

Эффективность правительства - критерий, который характеризует качество бюрократии и компетенцию госслужащих, уровень их политической лояльности действующей власти, качество исполнения государственных функций и предоставляемых государственных услуг (44,3%).

Качество законодательства - критерий, с помощью которого можно измерить правовой, социальный характер законодательства, включая анализ действия таких противоречащих рыночной экономике факторов, как государственный контроль уровня цен, контроль деятельности банков, развития бизнеса и регулирование международных экономических отношений и торговли (44,3%).

Верховенство закона - критерий оценки уровня доверия граждан к законам, оценки обществом эффективности и предсказуемости действующих законодательной и правоприменительной систем (25,3%).

Контроль коррупции - индекс, который позволяет провести замер восприятия коррупции в обществе, способности правительства противостоять коррупции и ее влиянию на развитие бизнеса (21,1%). Контроль эффективности противодействия коррупции в нашей стране определяется по четырем показателям: число выявленных коррупционных правонарушений со стороны должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; доля граждан и организаций, столкнувшихся с проявлениями коррупции; соотношение числа выявленных коррупционных правонарушений и доли граждан и организаций, сталкивающихся с коррупцией; объем коррупционных рынков.

Система GR1CS получила широкое распространение в управленческой практике. Она удобна в обращении, позволяет проводить оперативные и качественные межстрановые исследования. На сайте Всемирного банка можно всегда получить исчерпывающую информацию о последних исследованиях эффективности государственного управления в странах различных регионов мира.

Эффективность государственного управления российскими учеными оценивается по более широкой номенклатуре критериев и показателей. Это:

а) демографическая ситуация в стране;

б) развитость трудовых ресурсов: уровень занятости и динамика безработицы, качество программ противодействия негативным последствиям безработице;

в) экономическое развитие страны: уровень производительности труда, качество и темпы развития наукоемких производств, обрабатывающей промышленности, энергетики, транспорта, связи, строительства, агропромышленного комплекса;

г) темпы и масштабы прироста валового национального продукта, исчисляемые по методике ООН;

д) качество жизни: долголетие, уровень благосостояния в расчете на душу населения с разбивкой доходов по различным группам и категориям населения; образованность населения, качество здравоохранения и жилищно-коммунальных услуг; соцобеспечение, социальная защита малоимущих и обездоленных;

е) правопорядок в стране и правовая упорядоченность общественных отношений;

ж) окружающая среда: характер землепользования; качество водных ресурсов и перспективы их воспроизводства; защищенность заповедных зон; энергопотребление и загрязняющие химические, радиационные и иные выбросы;

з) глобальные международные связи: международное научно-техническое сотрудничество и торговля; финансовая помощь, потоки капиталов.

Перечисленные критерии, с одной стороны, объективно связаны с потребностями, интересами и целями общественного развития (общенационального, регионального и местного уровней), а с другой, позволяют объективно оценить степень удовлетворения насущных потребностей и законных интересов граждан.

Критерии общей социальной эффективности дифференцируются по показателям, характеризующим различные уровни, сферы и качество управляющего воздействия. Под показателем эффективности управления (performance measure) понимается описательный качественный или конкретный количественный индикатор, характеризующий результат управленческой деятельности и успешность продвижения к поставленной цели.

Федеральным законом РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» нормативно закреплены два вида показателей эффективности деятельности государственных органов и государственных служащих - обобщенные и специфические. Обобщенные формируются субъектами бюджетного планирования и по представлению Правительства РФ утверждаются Президентом Российской Федерации. Специфические вводятся в действие самими государственными органами и определяются особенностями статуса этих органов и характером решаемых ими задач.

Построение хорошо сбалансированной системы показателей эффективности и результативности управления связано с рядом трудностей. Во-первых, оценочные показатели должны быть пригодными к применению не только по поводу прогнозирования будущего и оценки прошлого. Они нужны прежде всего для настоящего, когда есть еще шансы обнаружить ошибки и недочеты, что-то изменять к лучшему. Во-вторых, ориентация на конечные политические и социально-экономические результаты существенно осложняют оценку вклада каждого субъекта в результат совместной деятельности. Довольно часто хорошие результаты приписываются исключительно управляющим компонентам (органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам). На самом же деле успешный результат обеспечен не ими, а является итогом совместных усилий многих других людей, входящих в состав управляемых объектов.

В-третьих, не менее сложной является проблема оптимизации перечня показателей. Если их слишком много, то велика вероятность бюрократизации контроля - издержки мониторинга могут превысить положительный эффект от практического применения этих показателей. Если же, наоборот, показателей недостаточно, то может появиться «возможность искажающего поведения», когда внимание концентрируется не на результатах, а на том, что выгоднее и удобнее в той или иной ситуации.

При разработке показателей эффективности рекомендуется помнить «правило четырех С»: четкость (clearness); полнота (completeness); комплексность (complexity) и непротиворечивость (consistency). Показатели должны быть конкретными, реальными и, главное, поддающимися количественному измерению. Только в этом случае управление, если мы хотим, будет действительно эффективным и авторитетным, будет базироваться на комплексном анализе не только достигнутых результатов, но и объективной оценке функционирования самого субъекта управления. Прежде всего, с точки зрения:

1. Оптимальности построения государственно-управляющей системы по целям и функциям. Сложность организационной и функциональной структур непосредственно влияет как на ее внутреннюю жизнедеятельность (реализацию внутренних функций) субъекта, так и на действенность его управляющих воздействий (осуществление внешних функций). Разве может быть эффективной неоправданно сложная и многоуровневая система управления? Тем более в условиях такого сложного федеративного государства, как Россия, предусматривающая не менее десяти уровней: Президент Российской Федерации, Администрация Президента РФ, полномочные представители Президента в федеральных округах; Председатель Правительства Российской Федерации, его первый и другие заместители, Аппарат Правительства (департаменты и управления), федеральные министры, руководители федеральных служб, агентств и иных федеральных органов исполнительной власти (более 80 в общей сложности); президенты, губернаторы и иные главы субъектов Российской Федерации; председатели правительств субъектов Федерации со своими заместителями, руководители соответствующих органов исполнительной власти общим числом до 50 в каждом субъекте Федерации. К ним надо добавить еще и многоступенчатую и разветвленную иерархию органов местного самоуправления.

Бюрократизированная система является одной из причин низкой исполнительской дисциплины, серьезных недостатков в развитии товарных рынков, балансирования ресурсов, развития хозяйственных комплексов, решения социальных и инфраструктурных проблем;

2. Исполнительской дисциплины, т.е. качества и обязательности выполнения организацией и ее работниками (конкретными исполнителями) возложенных на них функций и должностных обязанностей, принципов и организационно-процедурных норм осуществления управленческих операций. Исполнительская дисциплина обеспечивает надлежащее выполнение законов, указов, постановлений, приказов, решений, инструкций и других нормативных документов и предусматривает анализ деятельности сотрудников с точки зрения а) своевременности и качества исполнения поручений; б) действенности сложившейся системы контроля со стороны непосредственного руководителя; в) ответа на вопрос: «Работают люди творчески, с энтузиазмом или формально по принципу «не скажешь - сами не догадаются»; г) выполняют ли сотрудники только то, что предусмотрено должностными регламентами или работают инициативно с заботой о качественном решении стоящих задач; д) деловой атмосферы в коллективе;

3. Финансовых и временных затрат на принятие решения и его реализацию. Чем меньше материальных и временных затрат на выполнение определенного объема работ, тем выше производительность труда.

Это хорошо известно. Но в реальной жизни далеко не всегда управленцы обеспечивают реализацию этого постулата.

О справедливости сказанного свидетельствуют многие факты. В Италии, например, для открытия предприятия необходимо пройти 16 процедур, затратить 16 дней и примерно 4000 долларов; в Канаде затраты на аналогичную работу составляют два дня и 2809 долларов; в России же надо совершить 20 процедур, работать не менее 50 дней и затратить неизвестно сколько денег. И даже при таких затратах качественный результат не гарантирован. Действующие в стране механизмы управления ориентированы не на конкретные результаты, а на процесс, удобство чиновника и объемы затрат. Бюджеты всех уровней формируются не по программно-целевому методу, а по давно сложившейся практике - «от достигнутого». При таком подходе общество содержит массу дорогостоящих казенных учреждений, организаций и специалистов. Причем независимо от того, нужны ли они или нет, какие и какого качества услуги они оказывают.

В государственном аппарате должны быть, как это и предусмотрено законодательством о гражданской службе, установлены жесткие нормативы затрат ресурсов и времени на выработку и прохождение управленческой информации. Этому, несомненно, будет способствовать введение в действие административных регламентов, установление максимально жестких сроков подготовки, регистрации, рассылки и контроля исполнения документов, внедрение современных методик стимулирования высокоэффективного труда. Нам следует скорее переходить от управления, ориентированного на промежуточные результаты, к управлению, нацеленного на высокие конечные социальные показатели. Основное качество такого управления - научность, гибкость, партнерство власти, бизнеса и гражданина. Только на такой основе можно обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие страны, динамичное повышение качества жизни, гарантировать высокое качество государственных услуг;

4. Стиля функционирования государственно-управляющей системы. Речь идет о влиянии на эффективность управления используемых форм, методов и средств управленческой деятельности, направленных на достижение поставленных целей. В данном случае следует иметь в виду не только нормативно санкционированные правовые и организационные формы осуществления соответствующих компетенций, а и реальный стиль деятельности (режим властвования) конкретных структур и должностных лиц;

5. Издержек на содержание государственно-управляющей системы - финансово-экономических, материально-технических, интеллектуально-кадровых и др. Для нашей страны этот вопрос не праздный. В госаппарат ежегодно только из федерального бюджета мы вкладываем более 820 млрд рублей. А отдача? Качество государственного и муниципального регулирования оценивается всего лишь на «удовлетворительно». По уровню политических прав и гражданских свобод наша страна занимает 159 место среди 187 обследованных стран, по уровню физической безопасности граждан находится на 175-м. Индекс зашиты прав собственности не превышает 14%. Индекс свободы прессы за десять последних лет снизился с 55% до 33%. Уровень экономических свобод по пятибальной шкале оценивается, казалось бы, достаточно высоко - на 3,7 баллов. Но при этом непрозрачность бизнеса приближается к абсолютной величине, превышая 80%. Хозяйствующие субъекты постоянно сталкиваются с бюрократическими препонами. Почти половина компаний вынуждена вносить «дополнительную плату» даже за законные государственные услуги. Индекс защищенности бизнеса от коррупции более чем в три раза ниже, чем в странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

При оценке затрат на управление следует учитывать взаимозависимость между стоимостью управления и полученными социальными результатами. Сюда логично входят расходы на оплату труда (денежное содержание) персонала, подготовку кадров, проведение различного рода заседаний, совещаний и саммитов, командировочные расходы, финансирование содержания и ремонта зданий, расходы на приобретение мебели, оргтехники, компьютеров и т.д. Все это надо соотносить с получаемым социальным эффектом и реальной отдачей от управляющих воздействий.

Рано или поздно нам предстоит все-таки разобраться в том, «сколько должен стоить» тот или иной государственный орган, та или иная государственная должность, то или иное управленческое решения и на какую отдачу от них может рассчитывать общество. И при этом помнить, что само по себе финансовое, техническое и кадровое укрепление органов государственного управления вовсе не гарантирует усиление государства и повышение эффективности его управляющего воздействия. Очень часто это свидетельство как раз иного - слабости институтов власти, их неспособности грамотно решать поставленные задачи.

Эффективность определяется не ростом затрат на аппарат управления, контроля и надзора, а соотношением «между результатами, фактически полученными с помощью имеющихся ресурсов, и максимальными результатами, которые можно было бы получить с их помощью».

 

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: