Понятие правового режима особо охраняемых природных территорий, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения, особо ценных земель

Все земли независимо от своего назначения подлежат охране; назначение земель особо охраняемых территорий показано в ст.94 "Понятие и состав земель особо охраняемых территорий" гл. XVII "Земли особо охраняемых территорий и их объектов" ЗК РФ. Эти земли имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение. В соответствии с постановлениями и решениями федеральных, региональных (субъектов Федерации) либо муниципальных органов власти эти земли полностью или частично изъяты из хозяйственного использования и оборота.

В соответствии с ч.1 ст.94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий, их использования и охраны должен устанавливаться Правительством РФ. Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, их использования и охраны должен устанавливаться соответственно органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления[1].

Особо охраняемые природные территории (в их состав входят заповедники, национальные парки, заказники и др.) представляют собой основной "запас" экологически ценных природных объектов в стране. В большинстве случаев в состав особо охраняемых природных территорий включены редкие или исчезающие представители флоры и фауны, не встречающиеся в других концах планеты, а сами территории представляют собой неповторимое сочетание разнообразных природных объектов, возникшее и существующее в естественных или искусственных условиях. Обеспечение охраны таких территорий является важнейшей обязанностью государства, в границах которого они располагаются[2].

В силу п.3 ст.4 Федерального закона "Об охране окружающей среды"[3] особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные заповедники, государственные природные заказники, памятники природы, национальные природные и дендрологические парки, ботанические сады, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организации и места их обитания.

Законодательство, регулирующее отношения в области установления и поддержания режима охраны ООПТ, должно отвечать целям сохранения территорий. Нормы различных отраслей законодательства должны быть согласованы между собой и подчинены общим концептуальным подходам к осуществлению особой охраны. Эти же положения в равной степени относятся и к нормам земельного права.

В целом регулирование охраны и использования природных объектов, в том числе земли в границах заповедников, национальных парков и других охраняемых природных территорий, осуществляется в России на основе законодательства об охране окружающей среды и об особо охраняемых природных территориях, основу которого составляют Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях"[4]. Причем требования соблюдения режима территории являются доминирующими и должны лежать в основе как земельно-правового регулирования, так и регулирования использования иных природных объектов в границах территории (из этого следует исходить прежде всего при определении режима участков лесного фонда, водных объектов, участков недр, то есть объектов, прочно связанных с землей). Поэтому, когда Земельный кодекс РФ и иные акты земельного законодательства обращаются к вопросам использования земель особо охраняемых территорий, они "оценивают" возможность и направления использования земель с точки зрения требований соблюдения режима природной территории.

В статье 96 "Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов" гл. XVII "Земли особо охраняемых территорий и их объектов" ЗК РФ предусматриваются состав, округа и особенности режима использования и охраны земельных участков, входящих в состав указанных земель.

Основополагающим в комментируемой области является также Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"[5]. В нем даются определения некоторым понятиям, используемым в ст.96 ЗК РФ.

Так, природные лечебные ресурсы - это минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха.

Лечебно-оздоровительная местность - территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения.

Курорт - освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Земли природоохранного назначения (ст.97 ЗК РФ) входят в категорию земель особо охраняемых территорий (ст.94-100 гл. XVII ЗК РФ).

В статье 98 "Земли рекреационного назначения" ЗК РФ затрагивается весьма широкий круг рекреационных вопросов, регулируемых также законодательством о труде (регулирование отдыха), физической культуре, спорте, образовании, обеспечении здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охоте, рыболовстве, безопасности людей на воде и т.д.

Ряд вопросов, имеющих отношение к регулированию использования и охраны земель рекреационного назначения, отражен в Федеральном законе от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"[6], где предусматриваются основные цели регулирования этой деятельности: обеспечение права граждан на отдых, свобода передвижения и иных прав при совершении путешествий, охрана окружающей среды, рациональное использование.

Правовой режим использования земель историко-культурного назначения в общих чертах предусматривается в ст.99 "Земли историко-культурного назначения" гл. XVII "Земли особо охраняемых территорий и их объектов" ЗК РФ. Режим использования и охраны этих земель зависит от масштаба объектов культурного наследия и достопримечательных мест, которые могут быть федерального, субъекта Федерации и местного уровня и объявляются таковыми соответственно исполнительными органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации либо органами местного самоуправления по согласованию с Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охраны культурного наследия и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры.

Согласно ст.99 ЗК РФ в пределах зон могут запрещаться производство земляных, строительных и других работ и иная хозяйственная деятельность без разрешения органов охраны памятников и Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охраны культурного наследия. Проекты районной планировки, генеральные планы городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов, проекты детальной планировки и застройки должны предусматривать охранные зоны, зоны регулируемой застройки и зоны охранного природного ландшафта.