Специальная правоспособность муниципальных образований

Правоспособность государства и иных публично-правовых образований не может быть признана общей (универсальной). Эти субъекты в условиях правового государства, действуя в сфере гражданского права, не могут обладать такой полнотой свободы воли, которая позволяла бы им совершать любые гражданско-правовые действия. Их основное назначение заключается в обеспечении публичных интересов, жизненно важных потребностей общества. Этими рамками, определяемыми в Конституции и других законах, и ограничивается гражданская правоспособность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Поэтому ее называют специальной правоспособностью.

В связи с тем, что правоспособность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований не вписывается в рамки обычных правоотношений, некоторые правоведы предлагают относить их к «юридическим лицам публичного права».

В российской литературе термин "юридическое лицо публичного права" впервые использовал, по-видимому, Г.Ф. Шершеневич, заявивший, что на первом месте среди юридических лиц публичного права находится государство - казна [33, стр. 122].

В России термин "юридическое лицо публичного права" не применяется в законодательстве. В соответствующих правовых актах лишь говорится, что некоммерческие организации, политические партии, те или иные общественные объединения, органы, учреждения государства и муниципальных образований являются юридическими лицами. В отношении государства, субъектов РФ, муниципальных образований термин «юридическое лицо» не используется.

Например, в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23, принятом в связи с имущественной ответственностью по обязательствам и причинением вреда [10], государство, субъекты РФ, муниципальные образования названы публично-правовыми образованиями. Как отмечает В.Е Чиркин, постановление не называет их юридическими лицами, не употребляет термин «юридическое лицо публичного права», но несомненно, что, поскольку речь идет о публично-правовых образованиях, они являются субъектами публичного права [9, стр. 28].

Для муниципальных образований основанием для отнесения их к «юридическим лицам публичного права» является особое назначение в обществе - участие в решении задач социального или иного характера в целях достижения общего блага. Муниципальные образования, действующее в них местное самоуправление выполняют свои задачи в целях общего блага путем использования муниципальной публичной власти. Это власть данного территориального публичного коллектива, составляющего часть народа Российской Федерации и часть населения субъекта РФ. Поэтому муниципальная публичная власть имеет частный характер. Она ограничена решением вопросов местного значения. Эти вопросы перечислены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года [9, стр. 66]. Установление вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления по их решению производится посредством публичного, а не гражданского (частного) права.

Таким образом, в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, муниципальные образования в качестве публично-правовых образований, выступают на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданскими и юридическими лицами, хотя сами юридическими лицами не являются. Как указал Высший Арбитражный Суд РФ в информационном письме от 30 июня 1993 г. № С-13/ОП-210, «наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица» [35].

Как пишет О.Е.Кутафин, в нынешних условиях все гражданско-правовые сделки с участием публично-правовых образований при отсутствии специальных изъятий заключаются в соответствии с нормами о сделках с участием юридических лиц, чем и обеспечивается особая гражданская правосубъектность публично-правовых образований, не являющихся юридическими лицами.

При характеристике правоспособности и дееспособности публично-правовых образований следует подчеркнуть, что они отличаются от юридических лиц прежде всего тем, что они не созданы специально для участия в гражданско-правовых отношениях. Она носит для них вспомогательный по отношению к основной деятельности, хотя и вынужденный характер. Поэтому, как правильно указывается в правовой литературе, правоспособность публично-правовых образований, какой бы широкой она ни была по своему содержанию, всегда носит не обычный, общий для всех юридических лиц, а специальный характер. Публично-правовые образования могут иметь только те гражданские права и обязанности, которые соответствуют их целям, в соответствии с которыми они действуют и которые отвечают публичным интересам.

Являясь субъектами гражданского права, публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. Согласно ст. 125 ГК РФ, муниципальные публично-правовые образования в лице органов местного самоуправления своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, а также выступать в суде [19, стр. 5].

Имеющиеся в правовом статусе публично-правовых образований противоречия отмечают многие авторы. Так, Д.В.Пятков высказывает мысль, что «неотъемлемыми признаками публично-правовых образований являются публичная власть, способность к подчинению своей воле действий других лиц, а гражданско-правовое регулирование общественных отношений основано на признании равенства их участников. Эти две юридические аксиомы в настоящее время оказались в основе учения о государстве как субъекте гражданского права. Иметь публичную власть и скрывать тот факт - вот задача, для чего-то поставленная современной наукой перед государством. Данную задачу в течение последнего десятилетия Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования вынуждены решать каждый раз, как только они вступают в гражданские правоотношения» [25, стр. 9]

О.Е. Кутафин нередко использует термин «юридическое лицо» применительно к рассматриваемым им субъектам права, но использует также словосочетание «субъекты, приравненные к юридическим лицам». Более того, автор книги говорит, что так как «публично-правовые образования не являются юридическими лицами, можно говорить о целевой гражданской правоспособности этих образований», что наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица, что публично-правовые образования (в том числе их органы) по своему статусу приравниваются к статусу юридических лиц. Правда, в других местах своей книги автор все же указывает, что некоторые органы публично-правового образования являются юридическими лицами, а другие - не являются и не могут являться [18, стр. 174 - 175].

В целях разрешения указанного противоречия О.Е.Кутафин предполагает, что выбор формы проявления своей правосубъектности для конкретных правоотношений происходит не по усмотрению самого публично-правового образования, а зависит от существа правоотношений, в которые оно вступает. [19. стр. 7].