 |
Анализ бюджетного финансирования и функционирования
|
|
|
|
Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН) оказывает большое влияние на все стороны жизни российского общества. Помимо финансирования из федерального бюджета, система пользуется значительной косвенной поддержкой государственных и местных властей в виде налоговых льгот, бесплатных поставок продукции и прочее. Вместе с тем в рамках ФСИН производится заметная доля ВВП. Наконец, функционирование системы порождает многочисленные как позитивные, так и негативные внешние эффекты.
Прямые расходы федерального бюджета на ФСИН составляют только часть того финансового бремени по содержанию пенитенциарной системы, которое несет общество.
Содержание ФСИН осуществляется за счет широкого спектра источников финансирования и иных форм государственной поддержки пенитенциарной системы:
— федеральный бюджет РФ;
— бюджеты и внебюджетные фонды субъектов РФ и муниципальных образований;
— внебюджетные доходы учреждений ФСИН;
— специальные ведомственные внебюджетные фонды, созданные на уровне ФСИН и при территориальных Управлениях;
— доходы (прибыль, дивиденды и проч.) от деятельности предприятий учреждений ФСИН (в том числе дополнительные доходы, полученные за счет закупок продукции предприятий ФСИН по неконкурентным ценам);
— безвозмездная передача материальных ценностей или (неоплачиваемые) поставки товаров, работ и услуг;
— спонсорская и гуманитарная помощь (включая зарубежную);
— заемные средства (кредиты банков) и проценты по депозитам;
— налоговые льготы и отсрочки; задолженность по уплате налогов (недоимка, штрафы и пени) и платежей в федеральные внебюджетные фонды;
— просроченная кредиторская задолженность учреждений и предприятий ФСИН.
|
|
|
Понятие «бюджетное финансирование» настолько плотно вошло в жизнь, что у каждого есть и свое собственное представление о нем. Напомним, что для рассмотрения экономических проблем бюджетной организации удобно пользоваться этим термином, имея в виду, что это безвозмездное обеспечение деятельности некоммерческих организаций средствами бюджета: государственного и муниципального.
Можно ли в таком случае сказать, что внебюджетное финансирование — это все прочие поступления средств в некоммерческие организации? Рассмотрим данную ситуацию.
В распоряжении бюджетных учреждений кроме бюджетных средств могут быть и те средства, которые получены помимо бюджета. Внебюджетными средствами называются доходы, образующиеся в результате деятельности бюджетных учреждений или эксплуатации принадлежащих им зданий, помещений, и инвентаря.
Таким образом, источники поступления средств в некоммерческую организацию заведение делятся на бюджетные и внебюджетные (см. рис. 2).
 |
Рисунок 2 - Средства, поступающие в учреждение из разных источников
Как было показано раньше, бюджетные средства поступают в некоммерческую организацию в режиме финансирования, т.е.:
- на совершенно определенные расходы;
- безвозмездно, то есть взамен этих средств собственник не
получает от учреждения эквивалента в виде товаров
и/или услуг.
Это вовсе не означает, что бюджетные средства не могут двигаться по схеме приобретения государством (собственником бюджетных средств) каких-либо товаров и услуг. Государство, естественно, может приобретать и то, и другое для своих нужд. Поэтому для понимания финансирования необходимо ввести еще один важный признак: финансировать организацию может только ее учредитель-собственник (по определению, данному в ГК РФ, ст. 120).
Отсюда можно считать, что внебюджетное финансирование — это расходование в режиме финансирования средств, поступающих из внебюджетных источников, за исключением возмещения расходов, связанных с получением этих средств.
|
|
|
Поэтому, когда говорят о внебюджетном финансировании, следует это понимать как расходование прибыли, полученной в результате приносящей доходы деятельности, а также пожертвований, полученных от «неучредителей», на возмещение расходов по тем видам деятельности, которые доходов не приносят, но по тем или иным причинам являются необходимыми для деятельности организации.
С одной стороны, существует бюджетное финансирование, которое, однако, не покрывает всех потребностей по их содержанию. С другой стороны, эти учреждения покрывают значительную часть финансовых потребностей за счет использования переданного им в хозяйственное ведение имущества (прежде всего, за счет сдачи в аренду помещений), а также за счет выполнения платных работ по заказу других организаций.
Права бюджетных учреждений по использованию этого имущества, как правило, определяются действующим законодательством и ведомственными нормативными актами. Права бюджетных учреждений по получению и расходованию внебюджетных доходов также не определены.
Однако в предоставлении бюджетным учреждениям права осуществления предпринимательской деятельности заложено глубокое внутреннее противоречие с их сущностью. Согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ предпринимательской является «является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке». Между тем, фактически, издержки и риски, сопряженные с участием бюджетных учреждений в гражданском обороте, несет государство: оно не только является собственником имущества этих учреждений, но и обеспечивает их оборотными средствами. Таким образом, деятельность бюджетных учреждений по предоставлению услуг на возмездной основе не отвечает определяющим критериям предпринимательской деятельности: она не осуществляется самостоятельно и на свой риск. Согласно принципам гражданского оборота, право на получение прибыли неотделимо от осуществления затрат и несения риска убытков. Применительно же к бюджетным учреждениям эти два неразрывных элемента правового статуса предпринимателя разделены между двумя субъектами: издержки и риски несет государство, тогда как прибыль получает бюджетное учреждение.
|
|
|
Установленный механизм хозяйствования бюджетных учреждений создает условия для дифференциации их финансового положения. Учитывая, что целью существования бюджетных учреждений является выполнение социальных функций, справедливой основой для дифференциации их финансового положения является эффективность в оказании социальных услуг. Однако в данном случае создаются условия для имущественного расслоения в бюджетной сети безотносительно не только к результативности их основной деятельности, но и к эффективности их предпринимательской деятельности. Ведь объемы внебюджетных доходов бюджетных учреждений зависят не столько от усилий их администрации, сколько от их местоположения, размеров и рыночной стоимости занимаемых площадей, объема направленных в них в советский период капиталовложений, ранее приобретенной репутации и пр. В результате одни учреждения существуют исключительно или преимущественно за счет бюджетного финансирования и испытывают острую нехватку средств, что зачастую приводит к невозможности нормального осуществления ими их основных функций.
Для других объем внебюджетных средств сопоставим или даже превосходит объем сметного финансирования. Но, несмотря на существенные различия в положении указанных двух категорий бюджетных учреждений, подходы к их сметному финансированию одинаковы [12].
Необходимость выделения бюджетных ассигнований на содержание государственных учреждений, которые вполне приспособлены к существованию в рыночных условиях, лишает государство возможности повысить (хотя бы до уровня покрытия необходимых затрат) объемы финансирования тех учреждений, которые по роду или условиям своей деятельности не способны существовать вне рамок государственного сектора.
|
|
|
В условиях развития рыночных отношений и сокращения государственного финансирования бюджетные учреждения вынуждены вести поиск дополнительных источников доходов. Последние разделяются на подгруппы:
целевые средства и безвозмездные поступления;
средства, поступившие во временное распоряжение учреждения;
средства, полученные от государственных внебюджетных фондов и др.;
а также средства, полученные от предпринимательской деятельности [30];
Собственник может финансировать свое учреждение частично, предоставив ему возможность получать дополнительные доходы от разрешенной деятельности.
Перечень разрешенных видов деятельности должен оговариваться собственником (органом власти) в учредительных документах бюджетного учреждения. Упоминание об этом содержится в ГК РФ:
«Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе» [11].
Предпринимательская деятельность не может являться основным видом деятельности бюджетного учреждения. Тем не менее в последнее время в связи с хроническим недофинансированием получателей бюджетных ассигнований руководители учреждений все чаще вынуждены искать нетрадиционные способы получения денежных средств. Естественно, что большинство таких способов связано с осуществлением различных видов предпринимательской деятельности.
В принципе средства, полученные от такой деятельности, не должны использоваться на цели, которые обеспечиваются бюджетными ассигнованиями. Однако в течение срока задержки финансирования суммы выручки от реализации продукции (работ или услуг), произведенной (выполненных или оказанных) бюджетным учреждением, чаще всего направляются на обеспечение расходов по соответствующим бюджетным сметам. Кроме того, получение средств от предпринимательской деятельности позволяет бюджетному учреждению решать социальные вопросы по улучшению условий труда и отдыха персонала учреждений, а также производственные проблемы, связанные с а также производственные проблемы, связанные с модернизацией производственных мощностей, своевременным обновлением изношенных объектов основных средств.
В соответствии с ГК РФ предпринимательской является «самостоятельная, осуществляемая на свои риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке» [11].
|
|
|
Для бюджетных учреждений возможность ведения предпринимательской деятельности должна быть предусмотрена нормативными актами, регулирующими деятельность учреждений в соответствующих сферах, и учредительными документами.
К таким нормативным актам относятся:
Законы РФ «Об образовании», «Основы законодательства РФ о культуре»;
Федеральные законы «О высшем и послевузовском образовании, «О науке и государственной научно-технической политике»;
иные правовые акты, которыми утверждаются типовые положения об учреждениях определенных категорий.
В соответствии с законодательными актами к предпринимательской деятельности бюджетных учреждений относятся:
реализация и сдача в аренду основных фондов и имущества организации для целей, не связанных с основной деятельностью;
торговля покупными товарами, оборудованием;
оказание посреднических услуг;
осуществление приносящих доход не предусмотренных уставом операций, работ, услуг [37].
Наиболее часто используемыми способами получения дополнительных средств являются оказание платных услуг и сдача в аренду закрепленного за бюджетными организациями имущества.
Для организации платных услуг бюджетными учреждениями необходимо:
а) изучить спрос в дополнительных услугах и определить предполагаемый контингент потребителей данных услуг;
б) создать условия для предоставления платных услуг;
в) указать в уставе бюджетного учреждения перечень планируемых платных дополнительных услуг и порядок их предоставления;
г) получить лицензию на те виды деятельности, которые будут организованы в данном учреждении в виде платных дополнительных услуг с учетом запросов потребителей, соответствующей методической базы и наличия специалистов;
д) заключить договор с заказчиком на оказание платных дополнительных услуг, предусмотрев в нем: характер оказываемых услуг, срок действия договора, размер и условия оплаты предоставляемых услуг, а также иные условия. Оплата за предоставляемые платные услуги должна производиться только через учреждения банков;
е) на основании заключенных договоров издать приказ об организации работы учреждения по оказанию платных услуг, предусматривающий: ставки работников подразделений, занятых оказанием платных услуг, график их работы, смету затрат на проведение платных дополнительных услуг и т.д.;
ж) заключить трудовые соглашения со специалистами (или договор подряда с временным трудовым коллективом) на выполнение платных услуг.
Размер платы за оказание дополнительных услуг устанавливается по соглашению заказчика и исполнителя. Расходование привлеченных средств осуществляется в соответствии с утвержденной сметой. Учет платных услуг ведется в соответствии с Инструкцией по бухгалтерскому учету в учреждениях и организациях, состоящих на бюджете, утвержденной Приказом Министерства финансов РФ от 3 ноября 1993 года № 122.
В своей предпринимательской деятельности (сдача в аренду в установленном порядке основных фондов и имущества, торговля покупными товарами и оборудованием, оказание посреднических услуг, приобретение ценных бумаг с целью получения дополнительных доходов и другие) бюджетные учреждения приравниваются к предприятиям и подпадают под действие законодательства РФ в области предпринимательской деятельности, в том числе и налогового.
Таким образом, внебюджетные доходы бюджетных учреждений – это доходы, получаемые учреждением в рамках разрешенных дополнительных видов деятельности. Это целевые средства, безвозмездные поступления, средства, поступившие во временное распоряжение учреждения, средства, полученные от государственных внебюджетных фондов, а также средства, полученные от предпринимательской деятельности.
Предпринимательская деятельность бюджетных учреждений – это самостоятельная деятельность, направленная на получение дополнительных средств [15]. Со стороны государства такой вид деятельности регулируется специальными нормативными актами. Наиболее часто используемыми способами получения дополнительных доходов являются оказание платных услуг и сдача в аренду закрепленного за бюджетными организациями имущества.
Таким образом, управление доходами от внебюджетной деятельности для бюджетных организаций сводится к поиску возможности получения дополнительных средств, оценке доходов и расходов по внебюджетной деятельности (в том числе расчет возможных налогов), а также созданию условия для ведения деятельности кроме основной.
Трудности управления внебюджетными доходами для бюджетных организаций обусловлены противоречивостью законодательства, несовершенством системы налогообложения, а также отсутствием определенного статуса внебюджетных средств бюджетных учреждений.
5. Используемая литература:
1. Суворов Н.С. Об юридических лицах по римскому праву. М., 2000. С. 148 – 149.,
2. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ части первой (постатейный). Под ред. О.Н. Садикова. М., 2002
3. Маккальская М.Л., Пирожкова Н.А. Некоммерческие организации в России: создание, права, налоги, учет, отчетность. М., 2003
4. Гражданское право. Часть первая. Учебник // Под ред.Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. М., 1996.
5. Некоммерческие организации: правовое положение, законодательство, учредительные документы. Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1998.
6. Томас Клейтон Вулф. Управление некоммерческой организацией // Алфавит. 2000. № 6.
7. П.В.Алексий. Некоммерческие организации как юридические лица. М., 2002. с.11.
|
|
|
