 |
Конституционное регулирование федеративных отношений. Государственное единство
|
|
|
|
Реферат
по дисциплине
Современная организация государственных учреждений России
на тему
Основные проблемы совершенствования государственного аппарата РФ по оценкам российских и зарубежных аналитиков
Выполнила:
студентка гр. 1Д ФРФ
Гапоненко Е. В.
Преподаватель:
Краюшкина С. В.
г. Тула,
2005 г.
Содержание
| Введение | 3 |
| Конституционное регулирование федеративных отношений. Государственное единство | 6 |
| Баланс полномочий полупрезидентской республики | 9 |
| Особенности государственной службы | 11 |
| Местное самоуправление | 14 |
| Переходный период российской государственности. Заключение | 18 |
| Список литературы | 20 |
Введение
Анализ современного Российского государства со всем многообразии сложных, противоречивых и динамичных его характеристик представляет собой одну из важнейших задач отечественной науки. Это необходимо не столько для развития теории (хотя понимание сущности государственности современной России, несомненно, способно обогатить теорию права и государства), сколько для самоидентификации Российского государства и общества, поиска и выявления оптимальных алгоритмов разрешения существующих и возможных проблем, определения перспектив и векторов дальнейшего развития.
В связи с этим представляется возможным утверждение, что существующий категориальный аппарат науки не вполне позволяет раскрыть ряд сущностных характеристик современного Российского государства. Для более глубокого понимания государственности вообще, ее современных моделей, в т. ч. и Российскую Федерации, можно использовать категорию политическая субъектность" как одну из важных характеристик государства, определяющих его качественные свойства и характер происходящих в нем процессов. Данная категория позволяет выявить реальную роль государства и его институтов в политической системе общества, его возможность и способность оказывать действенное и достаточно эффективное воздействие на всю совокупность общественных процессов.
|
|
|
Государство, как известно, занимает центральное место в политической системе общества. Отсюда ведущая роль государства в любых политических системах, как прошлого, так и современности. Всякое, даже самое незначительное легитимное изменение в политической системе должно либо исходить от государства, либо быть им утверждено. М.И. Байтин отучает, что политическая власть в тесном, собственном смысле слова и есть власть государственная, поскольку исходит от государства и реализуется при его прямом или косвенном участии.
М. Роджерс понимает под ресурсами власти атрибуты, обстоятельства или блага, владение которыми увеличивает возможность влияния его обладателя на других субъектов, и подразделяет их на инфраресурсы и инструментальные ресурсы. Под последними он имеет в виду непосредственные средства осуществления влияния, а под первыми - как бы предварительные условия, без которых инструментальные ресурсы остаются незадействованными, т.е. атрибуты, обстоятельства или блага, которые должны быть в наличии до того и для того, чтобы инструментальные ресурсы были приведены в действие. Понятие инфраструктура, по мнению М. Роджерса, позволяет понять, почему в различных обстоятельствах осуществляющие власть субъекты мобилизуют или не мобилизуют свои инструментальные ресурсы. Субъектность, используя терминологию М. Роджерса, следует отнести к инфраструктуре, поскольку она определяет именно способность применять имеющиеся ресурсы для реализации.
|
|
|
Однако наличие всех необходимых ресурсов не означает, что данное государство автоматически наделяется способностью оказывать регулятивное воздействие на общественные процессы. Для этого требуется наличие и субъективного фактора - стремления государства в лице его политических элит или лидеров реализовать свои властные потенции и действительно оказывать активное регулирующее воздействие на все, происходящее в обществе. Несмотря на кажущуюся очевидность благ от этого, далеко не всегда государство использует данное право. Нередки ситуации, когда государство просто прекращает или резко ослабляет свою управленческую деятельность, хотя нужные для этого ресурсы имеются. В результате, как правило, не просто снижается роль государства в политической системе данного общества, но и обвально нарастают негативные последствия. Всякое государство жизнеспособно лишь тогда, когда эффективно выполняет все наиболее значимые функции. Не ставя задачу специального рассмотрения категории "функция", отметим, что введенная в научный оборот Лейбницем данная категория означает "отношение двух объектов, в котором изменению одного соответствует изменение другого"[1]. В отечественной теории государства эта категория рассматривается достаточно подробно, поскольку именно она позволяет раскрыть воздействие государства на социальную реальность, способность оказывать регулятивное воздействие на все сферы его жизнедеятельности. Но именно политическая субъектность является одним из тех критериев, которые позволяют оценить, насколько активно, полно и эффективно реализует государство свои функции. Потенциальная возможность и право государства оказывать регулятивное воздействие на социум, заложенная в его легитимизированных функциях, должна быть объективирована его должной политической субъектностью. В противном случае государство утрачивает свою политическую роль.
Так, существенная актуализация множества экономических, политических, социальных и иных проблем современной, России обусловлена не только объективными процессами, происходящими в настоящее время в обществе и вызванными переходным характером государственности, но и в значительной степени резким понижением политической субъектности государства. Как отмечалось выше, субъектность государства в политике определяется и его реальными регулятивными потенциями, и готовностью использовать этот потенциал в социально значимых целях, обеспечить сущностные права и свободы своих граждан. А это во многом определяется тем, насколько успешно государство способно аккумулировать общенациональные интересы и реализовывать их в своей политике. Многие кризисные явления, переживаемые современной Россией, предопределены именно этим, поскольку уменьшение роли государства в обществе, объема и характера, выполняемых им функций ведет к тому, что автоматически возрастают роль и возможности иных субъектов - политических и финансовых элит, партий, групп давления, промышленных и финансовых компаний и т.д. Образовавшийся после ухода государства вакуум немедленно занимает узкокорпоративная субъектность со свойственными ей групповыми интересами и целями. Для государства необходимым условием его самосохранения и реализации функций является осознание общезначимых интересов населения и соответствующая этому практическая деятельность. Занявшие же его место "у руля" иные субъекты руководствуются сугубо собственными интересами и задачами. Здесь не принимаются во внимание реальные интересы общества в целом и основной массы населения, они учитываются лишь в той степени, насколько осознается опасность пренебрежения ими для осуществляющей в данное, время государственное управление группы элиты. Возникает иная иерархия целей, где на первый план выходят частные, узкогрупповые интересы, связанные с выгодами от бесконтрольного распоряжения природными ресурсами и государственной собственностью. Практическое отсутствие гражданского общества, становление которого в современной России лишь начинается, позволяет в значительной степени игнорировать общезначимые интересы и потребности. Такие сущностное важные задачи, как обеспечение безопасности государства, регулирование социальных отношений и т.д., отходят на второй план, их осуществление не представляется значимым тем политическим деятелям, у которых реальная власть. Вместо выявления, аккумуляции и артикулирования общественных интересов происходит подмена их интересами узкогрупповыми, сугубо элитарными.
|
|
|
|
|
|
Государственный аппарат России в настоящее время служит инструментом реализации сугубо партикулярных и групповых целей. Сейчас стало очевидным, что в России демократическое государство и рыночная экономика на протяжении ряда последних лет создавались в условиях форсированного самой же властью развала прежней государственности. У российских реформаторов первоначально, в качестве идеологии осуществляемых реформ, выступала посылка о спонтанном рождении рынка, выстраивающего в процессе последующей самоорганизации адекватную ему правовую и нравственную надстройку. Известно, что эта классическая мифологема либерализма обрела популярность на Западе лишь в XIX в., когда в большей части стран завершилось становление рынка и демократической государственности. Причем государство там на деле никогда не пускало процессы их развития и институционализации на самотек, достаточно жестко регулируя происходящее.
Отмечая нарастающую тревогу стран Запада относительно негативных последствий, вызванных ослаблением Российского государства, американский аналитик С. Холмс называет следующие основные блоки проблем: "Опасность кроется в возможности катастроф наподобие Чернобыля, в контрабанде ядерной технологии, в признанной технической и финансовой неспособности ликвидировать существующие запасы биологического и химического оружия, кое-как поддерживаемом техническом состоянии нефтетанкеров, в сложной эпидемиологической ситуации, грозящей перекинуться в Европу, в организованной преступности, распространяющейся за границу, в неспособности центрального правительства выполнять взятые на себя обязательства (как в случае с НАСА), в распаде административно-управленческих структур, в отсутствии координации в действиях Министерства обороны и Министерства иностранных дел по вопросам, непосредственно затрагивающим соседние государства".
Несомненной тенденцией цивилизационного развития последних десятилетий стал постепенный переход к центру от обеих полюсов данной шкалы, т.е. постепенное уменьшение числа государств, как с гипертрофированной, так и номинальной политической субъектностью. В ходе исторического развития регулятивная роль государства не только не понижается, но, напротив, возрастает. Это обусловлено усложнением общественных процессов, происходящим на всех уровнях - от социетального до группового, что требует должного управленческого воздействия. Разумеется, речь не идет о реанимировании в новой редакции известного тезиса о возрастании роли Советского государства. Это не означает, что государство стремится к концентрации в своих руках все большего объема властных полномочий. Напротив, современное демократическое государство добровольно передает часть своих полномочий негосударственным образованиям и органам местного самоуправления, сосредоточивая в своих руках управление лишь наиболее значимыми сферами общественной жизни. Государство не вмешивается в деятельность самостоятельных институтов гражданского общества, но свои регулятивные функции оно выполняет достаточно эффективно и даже жестко.
|
|
|
Именно поэтому решение множества проблем современной России возможно только вследствие возрастания субъектности государства, значительного повышения эффективности его регулятивного воздействия на общественные процессы и совершенствования правовой базы для этой деятельности. Опыт последних лет свидетельствует о том, что альтернатив этому в настоящее время просто не существует.
Конституционное регулирование федеративных отношений. Государственное единство
Государственное единство формируется вместе с изменяющимся обществом. Переходное государство отражает неустойчивость политической, правовой систем общества, гражданских институтов. Выделенные феномены, как наиболее существенные для государствоведения и правоведения, традиционно находятся в сфере изучения юридической науки.
Проблема становления и развития гражданского общества имеет для нашей страны особое значение. В силу ряда объективных причин (революции, войны, военные конфликты и др.), а также субъективных причин (культ личности, авторитаризм) на протяжении всего XX в. так и не были сформированы важные институты гражданского общества, вследствие чего в стране до сих пор наблюдается неурегулированность некоторых общественных отношений. Не сложилась устойчивая и динамичная партийная система, наблюдаются серьезные сбои в электроральном процессе, слабо развиты элементы самоуправления на низовом уровне, нередко нарушена иерархия отношений между различными стратами и слоями общества. Многие связи внутри общества остаются незадействованными или невостребованными в результате неразвитости гражданского общества. Слабая насыщенность общественных связей, в свою очередь, не может уберечь государство от негативных дезинтеграционных процессов.
В настоящее время с неослабевающей силой продолжаются дискуссии и споры вокруг проблем федеративного устройства Российской Федерации. Наметились принципиальные расхождения по вопросам о типах федерации; о национальной и территориальной моделях государственного устройства: об особенностях статуса отдельных субъектов Федерации; о так называемой "асимметричной" федерации и др. В поисках ответа на эти вопросы широко используется опыт развития зарубежных федеративных государств. Делается вывод о том, что в современный период происходит расширение их разновидностей, появляются разного рода "дуалистические", "авторитарные", "этнические" и другие федерации.
Родовым, общим для всех форм государственного устройства, в том числе и для Российской Федерации, является понятие "государство". Именно с ним связаны такие категории- как "суверенитет" (свойство государственной власти, а не федерации); верховенство государственной власти на всей территории федеративного государства; верховенство федерального закона государства (и вытекающей из этого прерогативы федеральных органов государственной власти отменить противоречащие федеральному закону подзаконные акты); единство системы органов государственной и исполнительной властей на основе отношений власти - подчинения; федеральная собственность; федеральные налоги; государственная целостность, государственная территория; гражданство и др.
Все эти признаки государства, как уже было отмечено, составляют предмет конституционного регулирования. Конституция Российской Федерации закрепляет общие принципы организации и деятельности федеративного государства, на основе которых с учетом особенностей каждого субъекта Федерации эти принципы детализируются в законодательстве субъектов Федерации. При этом не исключаются использование конкретных правовых механизмов функционирования федерирующихся частей, широкая самостоятельность составных частей федеративного государства. В то же время Федерация есть государственная структура, не подвергающаяся коренной ломке под влиянием текущих взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации, а, напротив, регулирующая и направляющая развитие этих отношений в русле федеративных связей.
Из этих рассуждений можно сделать важный вывод о том. что федеративное государство, как и унитарное государство, - это единые государства. Поэтому распределение компетенции между федеральным центром и субъектами Федерации не исключает общегосударственного единства, и субъекты Федерации остаются составными частями целого – федеративного государства. Федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации не противостоят друг другу. Они объединяются федеральной Конституцией в единую систему государственных органов власти, и отношения между ними регулируются внутригосударственным (федеральным) правом. Входящие в федеративное государство субъекты Федерации образуют единое государство.
Согласно Конституции 1993 г. суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Вертикальные связи между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации реализуются через законы. Нет деления этих органов на "вышестоящие" и "нижестоящие", не говоря уже о подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим.
Вместе с тем в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию постоянно подчеркивается необходимость повышения эффективности государственного аппарата, укрепления исполнительской дисциплины по вертикали. В президентском послании 1998 г. говорится, в частности, о выработке рычагов, которые позволят более эффективно упорядочить федеративные отношения; предлагается создать "на действующей конституционной основе сбалансированную систему взаимных прав и ответственности Федерации и каждой ее составной части"[2].
Такая система призвана обеспечить полное и безусловное осуществление функций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации, федеральными органами государственной власти: в сфере совместных предметов ведения акцент переносится на регулирующую, координирующую и контролирующую роль федерального центра, а также законодательную конкретизацию конституционного понятия единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Однако суть федеративного государства состоит не только в том, чтобы объединить усилия федеральных органов и органов субъектов федерации для выполнения общегосударственных дел, но и в том, чтобы определить сферу исключительного ведения федерации. Федеральные органы государственной власти Российской Федерации, осуществляющие функции в соответствии со ст. 71 Конституции, принимают правовые акты, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Федерализм - это не только кооперация и интеграция соответствующих функций, но и централизация целого ряда функций в ведении федерального центра.
Субъекты Федерации наделяют себя полномочиями, льготами и привилегиями посредством заключения договоров с органами государственной власти Российской Федерации, а также заключения с Правительством Российской Федерации, федеральными министерствами и ведомствами отдельных, противоречащих Конституции Российской Федерации соглашений по бюджетным, финансовым, налоговым и другим вопросам.
Однако проблема федеративных отношений оставалась за рамками исследования. Между тем этот аспект конфликта закона и общества весьма значим. Он охватывает такие вопросы, как несовершенство Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов Федерации; низкое качество, внутренняя противоречивость и рассогласованность законодательства РФ и ее субъектов; малая эффективность существующих правовых механизмов снятия противоречий между Федерацией и ее субъектами; усиливающийся правовой нигилизм населения и пренебрежение требованиями законности со стороны должностных лиц федеральных и региональных органов государственной власти; недостаточное внимание к этим проблемам и излишняя "гибкость" науки при оценке состояния конституционной законности в нашей стране и многое другое.
Укрепление государственности путем упорядочения правовых и политических аспектов взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов - проблема междисциплинарная. Она охватывает прежде всего вопросы теории государства, теории права и, конечно, конституционного права.
Представляется, что обсуждения заслуживают следующие аспекты рассматриваемой проблемы:
1. Российская Федерация: эволюция конституционных моделей (история и современность).
2. Правовое обеспечение стабильного политического и экономического развития Российской Федерации и ее субъектов.
3. Роль многопартийности в реализации конституционного принципа идеологического многообразия и ее отражение в федеральном и региональном избирательном законодательстве.
4. Упорядочение федеративной структуры законодательства.
5. Участие субъектов Федерации в законодательном процессе на федеральном уровне.
6. Развитие института конституционной ответственности.
7. Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации как инструменты обеспечения конституционной законности.
8. Информатизация государственно-правовой и политико-правовой сферы субъектов Российской Федерации.
Несомненный интерес и с теоретической, и с практической точек зрения представляет анализ эволюции конституционных моделей федерации в нашей стране. Как известно, в науке различают договорные, конституционно-договорные и конституционные федерации. При этом необходимо помнить, что любая федерация претерпевает в процессе своего функционирования определенные изменения. Поэтому важно не только констатировать, к какой модели относится в данный конкретный момент та или иная федерация, но и выявить тенденцию ее развития.
Так, СССР в 1922 г. возник как договорная федерация, а в дальнейшем трансформировался в федерацию конституционную. В том же направлении идет развитие Европы. Европейское сообщество, основанное на договоре, превратилось по прошествии ряда лет в Европейский Союз, развивающийся ныне под влиянием все более усиливающихся интегративных процессов. В то же время возможно и обратное развитие федеративных моделей. Договорная федерация может начать трансформироваться в конфедерацию, а конституционная федерация - в договорную. Примером последнего типа развития конституционной модели могут служить события середины 90-х годов XX в., когда субъекты Российской Федерации добились заключения федеративных договоров (одного - для республик в составе Федерации, другого - для краев, областей и городов федерального значения, третьего - для автономных образований), имевших явную направленность на создание в перспективе конфедеративного государства. Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. позволило маятнику качнуться в другую сторону: по пути формирования наиболее стабильной модели федерации - конституционной.
Проблемы укрепления российской государственности во многом связаны со становлением и развитием многопартийности. Вот почему столь пристальное внимание вызывает проводимая в настоящее время реформа избирательного законодательства. При оценке намечаемых новаций следует учитывать, что многопартийность может быть реализована прежде всего через выборы по партийным спискам. Поэтому следует поддержать предложение Центризбиркома о сохранении на ближайшую перспективу существующей ныне смешанной пропорционально-мажоритарной избирательной системы и внедрении ее не только на федеральном, но и на региональном уровнях.
Для укрепления российской государственности существенное значение имеет упорядочение федеративной структуры законодательства. На федеральном уровне весьма актуален возврат к законам типа основ законодательства взамен господствующих ныне кодексов по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов. На региональном уровне важно скорейшее принятие законодательных актов по предметам исключительного ведения субъектов. До настоящего времени многие из этих вопросов в ряде субъектов Федерации вообще не регламентированы либо урегулированы явно недостаточно.
Проблема взаимной конституционной ответственности Федерации и ее субъектов за правонарушения в сфере правотворчества - одна из болевых точек функционирования России как федеративного государства. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" создал серьезную законодательную базу для оперативного решения многих связанных с этим вопросов. Однако этот Закон требует еще проверки практикой для окончательной оценки эффективности предусмотренных в нем мер. Кроме того, и это очень важно, многие вопросы взаимной конституционной ответственности центра и регионов должны получить соответствующее разрешение в Конституции РФ.
Способствовать укреплению российской государственности призвана и активно проводимая в настоящее время информатизация государственно-правовой сферы субъектов Федерации.
Л. М. Карапетян, советник Конституционного Суда РФ, доктор юридических и философских наук, профессор:
Практическое решение некоторых проблем Российской Федерации усматривается в инициативах Президента Российской Федерации В.В. Путина. Речь идет об образовании федеральных округов, изменении порядка формирования Совета Федерации, создании Госсовета, обеспечении соответствия конституций, уставов и законов субъектов Федерации федеральной Конституции и законам. Указы Президента и законы, принятые по этим вопросам, воспринимаются неоднозначно. Бесспорно, что иногда они предлагают половинчатые решения. Например, половина членов Совета Федерации теперь фактически будет делегироваться самими губернаторами. Но по существу новый порядок формирования Совета Федерации призван обеспечить реализацию принципа разделения властей. Что касается проблемы создания федеральных округов, то Указ Президента не вносит каких-либо изменений в конституционно-правовой статус субъектов Федерации, не меняются и их территориальные границы.
М. С. Студеникина, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук:
Представляется целесообразным упорядочить формы законотворчества на федеральном и региональном уровнях, выработать единые подходы к определению формы конкретного законодательного акта. В первую очередь речь идет об основах и кодексах. Для выполнения федеральным законодательством интегративной функции более других подходят Основы законодательства как акт, содержащий общие начала и определяющий принципы правового регулирования. Поэтому, исходя из необходимости поиска оптимальной модели сочетания интересов центра и регионов, разработка Основ законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов должна получить дальнейшее развитие. Основы законодательства могли бы помочь преодолеть серьезные проблемы правового регулирования, вызванные нечеткими формулировками положений Конституции Российской Федерации о предметах ведения Федерации и о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.
В.И. Чехарина, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, канд. юридических наук:
Права субъекта Федерации в федеральном законодательном процессе:
Ø право законодательной инициативы в Государственной Думе;
Ø право вносить в парламент предложения о пересмотре, внесении поправок и изменении Конституции Российской Федерации;
Ø право органа законодательной власти участвовать в процедуре принятия поправок к гл. 3-8 Конституции после рассмотрения их палатами Федерального Собрания;
Ø право принимать законы, иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в соответствии с установленной в Конституции процедурой.
|
|
|
