 |
Щебуняева Евгения Алексеевна
|
|
|
|
Открытое правительство
Ткаченко Юлия Игоревна
Щебуняева Евгения Алексеевна
В статье рассматриваются вопросы реформирования системы государственного управления в России в целях повышение уровня политических, социальных и экономических показателей развития российского общества, за счет формирования оптимальной системы государственного управления. В последние годы наблюдается тенденция к повышению эффективности функционирования государственной службы. Одним из факторов роста показателей является применение в российской практике управления системы «Открытое правительство».
Целью реформирования системы государственного управления в России является повышение эффективности, информационной открытости, повышение качества государственных услуг в интересах развития гражданского общества и инновационной экономики, укрепления государства.
The aim of reforming the public administration system in Russia is to increase the level of political, social and economic indicators of the development of Russian society by the formation of an optimal governance system. In recent years there has been a tendency to increase the efficiency of the public service. One of the growth factors is the use of the system "Open Government" in Russian management practices.
Эффективность, открытое правительство, принцип открытости, государственное и муниципальное управление.
Efficiency, open government, transparency principle, state and municipal administration.
Главной целью любого демократического государства, в том числе и России, является удовлетворение общественных потребностей, создание условий для развития общественного прогресса, через обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Уровень общественного благосостояния, прежде всего, связан с эффективностью деятельности государства, с качеством исполнения управленческих задач и функций государственными служащими. В последнее время вопрос повышения эффективности деятельности государственных служащих является первостепенным для многих российских и зарубежных управленцев и экономистов, так как быстро изменяющиеся социально-экономические условия современного мира диктуют необходимость повышения эффективности деятельности государственных служащих и разработки новейших методов управления государственной службой.
|
|
|
В международной практике для сравнения качества государственного управления принято использовать различные экспертные индексы. В 1996 году был введен наиболее известный из них, а именно, индекс GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который каждые два года рассчитывается по 209 странам. Индекс GRICS позволяет оценить деятельность законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти, а также определить уровень взаимодействия государства с гражданским обществом. В соответствии с данным индексом, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, показывает стабильно низкие значения. Например, процентный ранг России по эффективности государственного управления в 2015 году был равен 48 единицам (из 100 возможных), а по праву голоса и подотчетности равнялся лишь 19 (из 100 возможных). Однако стоит отметить, что по сравнению с 2011 годом показатель эффективности государственного управления вырос на шесть единиц.
Рост данного показателя связан с повышением открытости государственной службы, налаживанием обратной связи с получателями услуг, то есть с гражданами, с активным применением проектов государственно-частного партнерства, с изменением законодательной базы, а также с преобразованием корпоративной культуры государственного управления.
|
|
|
В данной работе будет рассмотрена эффективность внедрения механизмов открытости в деятельность государственных органов. Основная идея открытого государства состоит в том, что органы власти должны быть подотчетны своим гражданам. Эта открытость обеспечивается наличием совокупности работающих механизмов - технических, организационных, публичных, а также непосредственного участия граждан в делах государства.
В открытом государстве все решения принимаются властью с учетом общественных обсуждений, вся информация о профессиональной деятельности чиновников находится в свободном доступе, а гражданский контроль имеет реальную силу. С целью вовлечения населения в активный диалог правительством была введена система «Open Government».
Внедрение в российскую практику управления системы «Открытое правительство» связано с Дмитрием Анатольевичем Медведевым, который на тот момент времени занимал должность Президента Российской Федерации.
Идея «Открытого правительства» была озвучена впервые в ноябре 2011 года. На тот момент данный проект назывался также «Большим правительством» и «Расширенным правительством». По мнению экспертов по развитию системы открытости, которые были приглашены Дмитрием Анатольевичем Медведевым, «Большое правительство» - это механизм формирования будущего Правительства.
Нормативное закрепление идеи открытости произошло через год Указом Президента Российской Федерации №150 от 8 февраля 2012 г. "О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое Правительство»", в это же время была сформирована рабочая группа по созданию системы «Открытое Правительство». В составе группы были образованы подгруппы по ключевым направлениям социально-экономического развития страны. Стоит отметить, что в заседаниях тематических подгрупп принимали участи более 400 экспертов. В течение трех месяцев они провели более 200 заседаний. Итоги деятельности экспертной группы были объединены и представлены в виде доклада Президенту РФ 15 апреля 2012 года. Кроме того, постановлением Правительства России от 26 июля 2012 года была организована Правительственная комиссия по координации деятельности Открытого правительства, и был создан Экспертный совет при Правительстве России.
|
|
|
«Открытое правительство» является развивающейся системой, её нормативная база находится в состоянии постоянных преобразований и доработок, за счет внесения поправок в действующие и создания новых правовых актов.
Одними из важнейших рабочих органов открытого правительства являются Министр Российской Федерации, Департамент Правительства Российской Федерации по формированию системы «Открытое правительство», Проектный центр открытого правительства, Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства и Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации, принимающие непосредственное участие в функционировании данной системы. Следует также отметить, что в заседаниях Правительственной комиссии могут принимать участие лица, не являющиеся ее членами. Во главе системы «Открытое правительство» стоит федеральный Министр Российской Федерации, который координирует текущую работу, но не руководит деятельностью конкретного министерства, то есть является министром «без портфеля». Он оказывает регулирующее воздействие на процессы формирования системы «Открытое правительство» в Российской Федерации и организует работу Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства. Непосредственно работу системы «Открытое правительство» обеспечивает Департамент Правительства Российской Федерации по формированию системы «Открытое правительство», входящий в состав Аппарата Правительства Российской Федерации.
Необходимо отметить деятельность Экспертного совета. Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации – совещательный орган, основной целью которого является организация независимой экспертизы проектов органов власти, а также формирование вопросов со стороны институтов гражданского общества для обсуждения с Председателем Правительства Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти. Экспертный совет реализует один из основополагающих принципов системы «Открытого правительства» — приобщение граждан к обсуждению вопросов, рассматриваемых Правительством Российской Федерации. Подобная вовлеченность общества позволяет обеспечить всестороннюю проработку вопросов, а также выбрать наиболее приемлемые и эффективные варианты принятия решений. Экспертный совет отвечает на запросы со стороны Правительства Российской Федерации, а также выявляет и формулирует спрос со стороны общества. Однако все предложения Экспертного совета носят лишь рекомендательный характер. Большая часть заключений размещается на сайте Открытого правительства и является общедоступной.
|
|
|
Совет не обладает правом законодательной инициативы. Наблюдение за работой Экспертного совета осуществляет Правительственная комиссия по координации деятельности «Открытого правительства» и Министр Российской Федерации по вопросам «Открытого правительства». Деятельность Экспертного совета регламентируется Положением об Экспертном совете при Правительстве РФ. Согласно Положению к полномочиям Экспертного совета относится:
создание рабочих групп по разработке материалов для заседания Экспертного совета;
привлечение к работе Экспертного совета заинтересованных лиц, как со стороны органов власти, так и общественности;
осуществление запроса материалов и документов, необходимых для проведения экспертизы;
направление предложений по предметам своей деятельности Правительству РФ, Министру РФ и федеральным органам власти.
Членами Экспертного совета являются представители научных и общественных организаций, а также ученые и специалисты по направлениям их профессиональной и научной деятельности (государственные и муниципальные служащие не могут быть включены в состав Экспертного совета). При выборе кандидатов учитывается наличие ученой степени (звания), публикации в научно-исследовательских журналах и в СМИ и пр. Экспертный совет и Коллегия Экспертного совета функционируют на принципе ротации. Ежегодно обновляется 20% членов совета.
Основными принципами открытости государственных органов являются:
информационная открытость органов власти и наглядность предоставляемой информации (достоверность информации, использование удобного для дальнейшей работы формата, своевременность публикации);
понятность целей, задач, планов и результатов деятельности органов власти;
вовлеченность гражданского общества в разработку и реализацию управленческих решений (учет мнений и приоритетов, системный диалог);
|
|
|
подотчетность органов власти (развитие механизмов общественного контроля).
Стоит отметить, что на региональном и муниципальном уровне принцип открытости реализуется не комплексно, а самостоятельно для каждого региона и муниципалитета. Экспертный совет и правительственные структуры оказывают этому процессу методологическую поддержку в рамках проекта «Открытый регион/муниципалитет». В частности, разработаны Типовая концепция открытости органов исполнительной власти субъектов РФ и Методические рекомендации по внедрению открытого государственного управления в субъектах РФ.
С целью улучшения системы открытости каждая региональная практика использования данной системы заносится в «Библиотеку практик» открытого управления. К сентябрю 2015 года проекты открытости активно используются в 30 субъектах РФ. В частности, эти проекты нацелены на:
повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг (например, единые медицинские информационно-аналитические системы, которые используются в Москве и Санкт-Петербурге, Республике Татарстан и Республике Башкортостан, Тульской, Ленинградской и Самарской областях);
привлечение инвестиций (например, проект региональные инвестиционные карты, применяется в Калужской, Тульской, Ульяновской, Самарской областях, Республике Башкортостан);
совершенствование кадрового потенциала (например, проект электронный паспорт компетенций госслужащего, используется в Тульской и Ивановской областях, Краснодарском крае).
Кроме того, для обеспечения обратной связи органов власти с обществом, повышения понятности (для общественности), эффективности и качества работы министерств и ведомств, а также создания системы общественного контроля был разработан стандарт открытости. Стандарт открытости — это комплексный документ, состоящий из Концепции открытости, методических рекомендаций по реализации принципов открытости и методики мониторинга и оценки открытости. Данный документ направлен на повышение эффективности и результативности выполнения функций государственного управления, путём применения мер по совершенствованию системы государственного управления, определенных Указами Президента РФ от 7 мая 2012 года и основными направлениями деятельности Правительства России на период до 2018 года.
Практической разработкой соответствующей методологии занимаются Экспертный совет при Правительстве РФ и Проектный центр этого совета. Утверждением и внедрением — Правительственная комиссия по координации деятельности Открытого правительства, Министр РФ, а также специальный правительственный департамент.
Стандарт открытости предполагает:
разработку механизмов «электронного правительства»;
предоставление широкого, простого и понятного доступа к ресурсам;
организация эффективной системы обратной связи с гражданами;
внедрение системы внутренней и внешней оценки федеральных органов государственной власти, влияющей на последующие кадровые, финансовые и другие решения;
упрощение процесса государственного нормотворчества;
доступность для ознакомления граждан общественно значимых результатов, на достижение которых направлена работа министерств и ведомств;
доведение информации о работе федеральных органов власти до граждан в понятных форматах.
С целью обеспечить простоту и доступность способов осуществления принципов открытости, в Концепции предусмотрены основные механизмы и инструменты. Они могут дополняться по усмотрению министерств и ведомств.
К основным механизмам (инструментам) открытости относятся:
1) учет мнения общественности;
2) утверждение планов деятельности на 2013–2018 годы и годовой публичной декларации целей и задач с их общественным обсуждением и экспертным сопровождением;
3) предоставление достоверной информации о функционировании органов власти;
4) публичная отчетность;
5) независимая антикоррупционная экспертиза и общественный мониторинг деятельности государственных служащих;
6) доступность нормативного правового регулирования и государственных политик;
7) работа с открытыми данными;
8) взаимодействие с общественным советом;
9) взаимодействие со СМИ;
10) эффективная работа с обращениями граждан, общественных объединений и предпринимательского сообщества.
В ходе внедрения стандарта открытости в органы власти, проводится ежегодный мониторинг открытости и опубликование результатов Правительственной комиссией по координации деятельности Открытого правительства. На основании полученных данных определяется индекс открытости ФОИВ. В соответствие с ним составляется рейтинг открытости министерств и ведомств. Оценка ФОИВ на соответствие заданным критериям (механизмами открытости) проводится как самим органом, так и независимой группой (эксперты+население+исполнители) по 100 балльной шкале. По итогам 2016 года самыми открытыми стали МЧС, Минобороны и Россельхознадзор. Презентация рейтинга и его обсуждение состоялись 6 декабря на заседании Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства. В 2017 году Открытое правительство планирует уделить особое внимание совершенствованию работы общественных советов при министерствах и ведомствах и выстраиванию межведомственной работы на уровне представителей общественности.
Однако, несмотря на все положительные моменты проекта «Открытое правительство», необходимо обозначить и основные проблемы, возникшие при внедрении и реализации данной системы.
Даже при успешном использовании системы «Открытое правительство» в целом, работа высшего органа исполнительной власти остается очень закрытой. Многим сотрудникам аппарата и министерств не нравится работать на принципах открытого обсуждения важных государственных вопросов. Поэтому развитию системы «Открытое правительство» противодействует внутренняя среда государственного аппарата. В том числе и по этим причинам распространение системы «Открытое правительство» в субъекты РФ сталкивается с еще большим противодействием и препятствием внедрения этой системы в региональное государственное управление.
Следующая проблема заключается в том, что четко не определено, по каким критериям осуществляется отбор кандидатов в Экспертный совет Министром РФ, т.е. чем он руководствовался при выдвижении (согласовании, утверждении) той или иной фигуры, отсутствует ли в его действиях предвзятость или личный интерес.
На фоне чрезмерной длительности отбора кандидатов в Экспертный совет (продолжается более полугода), отсутствия какой-либо информации, доведенной до кандидатов, возникают сомнение в объективности процедуры отбора.
Еще одной проблемой является нерешенность вопроса деятельности Экспертного совета и юридического значения рекомендаций и заключений экспертов. Не совсем правильным является то, что деятельность экспертов и привлеченных экспертов осуществляется на безвозмездной основе. То есть, специалисты высокой квалификации уделяют много времени и сил на подготовку заключений, но не получают оплату за эту сложную высокоинтеллектуальную работу. Необходимо заметить, что институт антикоррупционной экспертизы, проведением которой занимаются независимые эксперты, фактически перестал работать из-за отсутствия оплаты труда, что не могла не сказаться на нем негативным образом.
В мае 2013 года Россия отказалась принимать участие в международном партнерстве открытых правительств (Open Government Partnership, OGP). По мнению экспертов, из-за отказа от вступления, которое было запланировано во время президентства Д.А. Медведева, России теряет «прежде всего, репутацию из-за непоследовательности действии».
В заключение хотелось бы отметить, что система «Открытое правительство» должна являться образцом для деятельности всех органов государственной власти не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, на уровне муниципальных образований. Эта система должна быть единой, соединяться с подобными системами по всей стране, основываться, прежде всего, на профессиональной и компетентной основе, быть прозрачной и открытой для всего общества вне зависимости от взглядов, убеждений и социального статуса специалистов, желающих участвовать в этом проекте.
|
|
|
