Бюджетная политика и потребность в заимствованиях

Стратегия управления долгом города Москвы

Сергей Пахомов, председатель Комитета государственных заимствований г. Москвы

Статья посвящена истории формирования заемной системы г. Москвы, периодизации этапов ее становления, бюджетной политике и основным результатам осуществления политики в области государственного долга Москвы, анализу долговой нагрузки и безопасного уровня долга, принципам формирования рынка долговых инструментов города и его роли на рынке внутренних облигаций РФ.

К основным элементам стратегии управления долгом Москвы относятся:

- формирование и развитие заемной системы;

- разработка и реализация стратегии заимствований в соответствии с приоритетами бюджетной политики;

- обеспечение безопасного уровня долга;

- развитие рынка долговых инструментов города.

Заемная система города

В Москве для осуществления государственных заимствований, их обслуживания и погашения в 1996 г. был создан специальный орган исполнительной власти - Комитет государственных заимствований г. Москвы (до 10 апреля 2003 г. -Комитет муниципальных займов и развития фондового рынка Правительства Москвы).

В 1997 г. началось формирование заемной системы города. В настоящее время ядром этой системы являются Комитет государственных заимствований (далее - Комитет) и специализированное государственное унитарное предприятие «Финансовое агентство города Москвы» (далее - СГУП «Мосфинагентство»).

С момента своего становления и до настоящего времени заемная система города прошла несколько этапов:

I (до 1997 г.) - разрозненные и нескоординированные заимствования, осуществляемые множеством органов московской городской администрации;

II (1997 г.) - создание Комитета -органа, ответственного за заимствования города;

III (1999 г.) - реформирование системы, включающее создание профессионального агентства по управлению долгом - СГУП «Мосфинагентство».

Последний этап был обусловлен необходимостью централизации управления и учета долга; профессионализации управления долгом; оперативной деятельности на фондовом рынке и ее соответствия «правилам» рынка.

Реформирование системы управления долгом города обеспечило:

- концентрацию заемных функций в Комитете государственных заимствований;

- создание специализированного предприятия - СГУП «Мосфинагентство», функционирующего как профессиональный аппарат Комитета;

- передачу функций по организации займов и решению оперативных задач управления долгом СГУП «Мосфинагентство».

Полномочия и функции СГУП «Мосфинагентство» заключаются в следующем:

Участие в планировании городской программы заимствований.

1.1. Разработка проектов Программы заимствований, бюджетных показателей, относящихся к долгу города.

1.2. Подготовка рекомендаций по стратегии управления долгом города.

1.3. Проектирование условий и параметров займов.

2. Размещение внутренних и внешних займов и управление долгом.

2.1. Принятие и осуществление тактических решений по управлению долгом.

2.2. Проведение всех операций, связанных с размещением займов.

2.3. Развитие инфраструктуры рынка облигаций городского облигационного (внутреннего) займа Москвы.

Основные результаты осуществления политики в области государственного долга Москвы в период 2000-2002 гг.

Реформирование системы управления долгом позволило в полной мере использовать способность города к мобилизации ресурсов для преодоления последствий финансового кризиса 1998-1999 гг. Такими последствиями были:

1. Высокий уровень долговой нагрузки на бюджет. Отношение ежегодных платежей на погашение и обслуживание долга к доходам бюджета составляло в совокупности в 2000 г. более 28%, к 2003 г. оно снизилось до 8,5%.

2. Неудовлетворительная структура долга. Доминирующим элементом прямого долга были кредиты банков и бюджетные ссуды, составлявшие в совокупности 63% от его объема. К началу 2003 г. доля кредитов и бюджетных ссуд в объеме обязательств была снижена до 27%.

3. Валютные риски. Отношение суммы внешнего долга к доходам бюджета за рассматриваемый период снизилось более чем в 3 раза - с 44 до 14%.

4. Низкая ликвидность рынка облигаций Москвы. В первую очередь эта проблема была связана практически с полным уходом города с рынка облигаций. Доля указанного инструмента в объеме долга Москвы на начало 2000 г. составляла 3%. К началу 2003 г. объем облигационных займов значительно увеличился - с 1,9 млрд до 14,4 млрд руб.

К числу ключевых операций, направленных на снижение долговой нагрузки и улучшение структуры долга, проведенных в 2000-2001 гг., следует отнести погашение внешних кредитов и облигационных займов на сумму более 1,2 млрд долл. и привлечение двух еврозаймов на сумму

350 млн и 400 млн евро с погашением в 2004 и 2006 гг. соответственно. При этом заем в 350 млн евро стал первым еврозаймом российского эмитента после кризиса 1998 г.

К 2003 г. завершилось формирование ликвидного рынка внутренних облигаций Москвы. При этом Москва заняла лидирующие позиции на рынке субфедеральных и корпоративных облигаций.

Кроме того, в целях оптимизации структуры внутреннего долга в 2001 г. было осуществлено погашение всех банковских рублевых кредитов (всего на сумму более 12 млрд руб.) через их замещение внутренними облигациями.

Итогом стало сокращение долга и резкое снижение долговой нагрузки на бюджет города. Так, при уменьшении суммы долга Москвы за период с 2000 по 2002 г. на 13% текущая нагрузка на бюджет, определяемая отношением ежегодно погашаемого долга к доходам бюджета соответствующего года, сократилась более чем в 3 раза - с 23,4 до 5,4%.

Решение долговых проблем, возникших в связи с кризисом 1998 г., и существенное снижение долговой нагрузки позволило переориентировать политику в области управления долгом с задач его структурной оптимизации, рефинансирования и сокращения на активное использование потенциала финансовых рынков для финансирования инвестиционных программ города.

Бюджетная политика и потребность в заимствованиях

Москва, входящая в число крупнейших мегаполисов в мире, для сохранения необходимой динамики развития городской инфраструктуры и приведения ее в соответствие с растущими потребностями города имеет объективную необходимость в значительных капиталовложениях, обеспечение которых -одна из важнейших задач бюджетной политики.

Вместе с тем изменение налогового законодательства и перераспределение значительной части налоговых поступлений в пользу федерального бюджета обусловили снижение темпов роста доходов бюджета города. В этих условиях потребность в сохранении стабильного уровня государственных инвестиций в развитие городской инфраструктуры определила в качестве одного из приоритетов бюджетной политики на период до 2006 г. необходимость ежегодного привлечения заемных ресурсов в объеме 20-25 млрд руб.

По «стечении указанного периода прогнозируется восстановление и ускорение роста реальных доходов бюджета. Это обусловлено как ожидаемым позитивным воздействием на экономику города результатов городских государственных инвестиций и налоговых реформ, направленных на снижение налоговой нагрузки, так и собственно завершением налоговой реформы и стабилизацией ставок распределения налогов между бюджетами разных уровней. Соответственно, прогнозируемое ускорение роста бюджетных доходов будет использовано на сокращение заимствований, а в случае целесообразности и при необходимости - и на снижение долга и дальнейшее улучшение его структуры.

Таким образом, сложившаяся динамика бюджетных доходов и приоритеты бюджетной политики, к числу которых относится необходимость сохранения стабильного уровня финансирования капитальных расходов бюджета, определяют на среднесрочную перспективу (2004-2006 гг.) потребность привлечения на эти цели заимствований в объеме порядка 20 млрд руб. ежегодно. При этом не исключено, что в зависимости от экономической конъюнктуры и изменений в налоговом законодательстве и бюджетных отношениях в 2004-2006 гг. эта сумма может колебаться в пределах от 10 млрд до 30 млрд руб.

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: