Ирошников Д.В. Теоретико-правовой анализ новой Стратегии национальной безопасности Российской Федерации /Д.В. Ирошников, С.Л. Гайдук // Юридическая наука. – 2016. – №2. – С.18 – 23.

В последний день 2015 г. Президент РФ утвердил своим указом обновленную Стратегию национальной безопасности Российской Федерации (далее - Стратегия) взамен утвержденной в 2009 г. Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Обновление документа стратегического планирования было продиктовано кардинально изменившимся с 2009 г. состоянием международной, региональной и национальной безопасности России, а также требованиями Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
Стратегия национальной безопасности -не только юридический, но и политический документ, отражающий основные направления внутренней и внешней политики России. В новой редакции дана объективная оценка происходящим в современном мире политическим процессам, определенным образом видится роль России в современном мире в условиях наращивания угроз национальной безопасности страны1. Однако политический анализ стратегии - тема отдельного исследования.
В данной статье предпринята попытка теоретико-правового анализа документа стратегического планирования, выявление и анализ его узловых особенностей.
Проведенный анализ новой Стратегии национальной безопасности РФ позволил нам выделить следующие теоретико-правовые новеллы документа.
1. Понятие национальной безопасности. В новой Стратегии было скорректировано понятие национальной безопасности, что говорит о некой фундаментальности изменений, так как данное понятие является сущностной основой документа.
Во-первых, словосочетание «территориальная целостность» как объект национальной безопасности было заменено (как в понятии национальной безопасности, так и по всему тексту документа) на словосочетание «государственная и территориальная целостность». Это изменение представляется нам необходимым, поскольку нарушение государственной целостности не всегда может повлечь нарушение целостности территории2. Более того, Кон-
1 Интервью Секретаря Совета Безопасности РФ Н.П. Патрушева журналистам информационного агентства «Ассошиэйтед Пресс» // Официальный сайт Совета Безопасности РФ. URL: http://www.scrf.gov.ru/news/1018.html (дата обращения: 15.02.2016)
2 См. подробнее: Ирошников Д.В. Комментарий к Федеральному закону «О безопасности» от 28 декабря 2010 года № 390-Ф3 (постатейный). Рязань: Издательство «Концепция»,
2014. С. 37.
ституция РФ содержит понятия «государственная целостность», «территориальная целостность», «целостность Российской Федерации» (данную категорию уместно рассматривать и как территориальную, и как государственную целостность).
Во-вторых, словосочетание «устойчивое развитие Российской Федерации» было заменено на «устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации». Данное изменение явилось отражением закрепленного в п. 5 Стратегии положения о «неразрывной взаимосвязи и взаимозависимости национальной безопасности Российской Федерации и социально-экономического развития страны». Не умаляя важность социально-экономического развития страны, хотелось бы отметить, что в данном случае это изменение существенно сужает смысл объекта защиты, поскольку государство должно обладать устойчивым развитием и в иных сферах помимо социально-экономической.
В-третьих, разработчики стратегии после категории «суверенитет» добавили в понятие национальной безопасности категорию «независимость». Несмотря на то, что суверенитет означает полную независимость государства от других государств в его внутренних делах и внешних отношениях3, на наш взгляд, это изменение можно объяснить следующим. Суверенитет - политическое понятие, означающее прежде всего независимость государственной власти, в то время как новая категория «независимость» рассматривается в более широком смысле (например, продовольственная независимость, энергетическая независимость и т. п.).
2. Система национальной безопасности. Необходимо обратить внимание, что в документе лаконично и в то же время предельно ясно описана система национальной безопасности России. В Стратегии установлено, что «национальная безопасность включает в себя оборону страны и все виды безопасности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации». В этой фразе наконец-то определено, что национальная безопасность включает в себя оборону страны. Данный вопрос имел
3 Словарь иностранных слов / под ред. И.В. Лехина, С.М. Лок-шиной, Ф.Н. Петрова, Л.С. Шаумяна. 6-е изд., перераб. и доп. М., 1964. С. 620.
важное теоретическое значение, поскольку Конституция РФ включает в себя словосочетание «оборона страны и безопасность государства» (через союз «и», соединяющий однородные члены предложения). Существующие федеральные законы от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» и от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» иерархически не связаны, так как не имеют соответствующих упоминаний и отсылок друг к другу. Несмотря на то, что национальная безопасность включает все возможные виды безопасности, разработчики документа определили, что это прежде всего государственная4, общественная, информационная, экологическая, экономическая, транспортная, энергетическая безопасность и безопасность личности.
3. Взаимосвязь государственных органов и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества. По тексту документа прослеживается идея взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества в целях обеспечения безопасности. Один из принципов обеспечения безопасности в Федеральном законе «О безопасности» закрепляет взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности. О «конструктивном взаимодействии органов государственной власти, организаций и общественных объединений в целях защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства» упоминается и в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации». При этом в новой Стратегии употреблена категория «институты гражданского общества», что не
4 Заслуживает внимания отдельный и весьма сложный во-
прос о месте и роли государственной безопасности в системе национальной безопасности России: во-первых, до сих пор нельзя говорить о полноценной теории государственной безопасности в отечественной науке и, во-вторых, вопросы государственной безопасности в действующих нормативных правовых актах и документах стратегического планирования весьма размыты в системе национальной безопасности, что не позволяет говорить о полноценной правовой основе государственной безопасности. Показателем этого является и анализируемая Стратегия, в которой в одном разделе смешаны два вида национальной безопасности - государственная и общественная.
совсем тождественно законодательной трактовке. Более того, в документе лишь упоминается о возможности такого взаимодействия, но не очерчено последнее и не перечислены конкретные институты гражданского общества. На наш взгляд, это является недостатком новой Стратегии, так как именно в документе стратегического планирования логично было бы развить данную идею ввиду перспективности и значимости взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества. Проведенный анализ текста Стратегии показывает, что к таким институтам гражданского общества можно отнести прежде всего школу и церковь.
4. Наука, технологии и образование. Заслуживает особого внимания закрепленная в Стратегии необходимость повышения качества преподавания русского языка, литературы, отечественной истории, основ светской этики, традиционных религий. Нам представляется, что разработчики документа заглянули вглубь проблемы, совершенно правильно и бесспорно определив ее истоки. Нужно заметить, что в соответствии с новой Концепцией национальной безопасности Латвийской Республики русский язык и российская информационная политика являются одной из угроз национальной безопасности Латвии5. Нам представляется, что в связи с этим следует отдельно предусмотреть поддержку русского языка и русскоязычных средств массовой информации на территории других стран с высоким процентом русскоязычного населения.
На наш взгляд, серьезным упущением в рассматриваемом ракурсе является отсутствие в разделе «Наука, технологии и образование» указаний на повышение качества преподавания права, уровня правосознания и правовой культуры граждан в целях обеспечения национальной безопасности России.
5. Роль Совета Безопасности. К дискуссионным моментам следует отнести то, что в Стратегии спроецировано положение из Федерального закона «О безопасности» о координирующей роли Совета Безопасности РФ при реализации государственной политики
5 Saeima apstiprina NacionBlBs dropobas koncepciju URL: http:// www.saeima.lv/lv/aktualitates/saeimas-zinas/24138-saeima-apstiprina-nacionalas-drosibas-koncepciju (дата обращения: 15.02.2016).
Российской Федерации в сфере обеспечения национальной безопасности. При этом Федеральный закон называет Совет Безопасности конституционным совещательным органом. В соответствии с легальными определениями координационные органы именуются межведомственными комиссиями или организационными комитетами и образуются заинтересованными органами исполнительной власти для обеспечения согласованных действий при решении определенного круга задач, а совещательные органы - советами и образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер6. Учитывая это, а также исходя из законодательного определения, координационная роль совещательного органа - Совета Безопасности - весьма дискуссионна с теоретико-правовой точки зрения.
5. Стратегия национальной безопасности в системе документов стратегического планирования. Необходимо отметить, что новая Стратегия разработана и утверждена в соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации», до принятия которого утверждение в нашей стране ряда документов не имело полноценного законодательного регулирования. Указанный закон устанавливает правовые основы стратегического планирования, документами которого являются стратегии, концепции, доктрины, послания Президента Федеральному Собранию РФ и др. По мнению А.В. Малько, закон «содержит ориентиры для развития всех сегментов правовой системы общества, для всех участников юридической деятельности. Особое значение вышеназванный закон имеет для нормативной основы правовой системы,
7
для правотворчества».
Следует обратить особое внимание на одну из перечисленных в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» целей стратегического пла-
6 Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // // СПС «КонсультантПлюс».
7 Малько А.В. Правовая политика и стратегия развития рос-
сийской правовой системы // Право и политика: теоретические и практические проблемы: сб. материалов 4-й междунар. науч.-практ. конф., посвящ. 100-летию Ряз. гос. ун-та имени С.А. Есенина, 28-29 октября 2015 г. / отв. ред. А.В. Малько; Ряз. гос. ун-т им. С. А. Есенина. - Рязань: Издательство «Концепция», 2015. Вып. 4. С. 75.
нирования - обеспечение национальной безопасности. Отдельно дано понятие документов в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: это утверждаемые (одобряемые) Президентом РФ документы стратегического планирования, определяющие стратегические приоритеты, цели и меры внутренней и внешней политики, характеризующие состояние национальной безопасности Российской Федерации. В ст. 18 Закона прописаны вопросы принятия и корректировки, а также содержания Стратегии национальной безопасности РФ. В то же время стратегическое планирование в области обеспечения безопасности входит в содержание деятельности по обеспечению безопасности в соответствии со ст. 3 Федерального закона «О безопасности». Таким образом, стратегическое планирование является неотъемлемой частью системы обеспечения национальной безопасности России.
Особая роль стратегии национальной безопасности подчеркнута в Федеральном законе «О безопасности», согласно которому «государственная политика в области обеспечения безопасности реализуется... на основе стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и док-тринальных документов.». В новой Стратегии четко определено ее место в системе других документов стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности как базового документа стратегического планирования, тем самым Стратегии была придана особая юридическая сила по отношению к иным документам стратегического планирования. Говоря о месте и роли Стратегии среди иных документов стратегического планирования, В.М. Баранов отмечает: «Стратегия как жанр планирования и как документ призвана быть единым и единственным наивысшим организующим центром»8.
6. Реализация Стратегии. Давняя дискуссия исследователей о месте документов стратегического планирования в системе источников права закончилась на том, что документы стратегического планирования однозначно не являются источниками российского права и могут рассматриваться лишь как второсте-
8 Баранов В.М. Стратегия законотворчества современной России: понятие, технико-юридическое оформление, эффективность реализации // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 33.
пенные, вспомогательные источники наряду с правовой доктриной.
Официальную позицию о месте доктрины (на примере военной доктрины) в системе источников права Конституционный Суд РФ из-
9
ложил в своем постановлении, в котором отметил: «Основные положения военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний». Однако судья В. О. Лучин в особом мнении подчеркнул, что «утверждение указом Президента того или иного документа (доктрины, положения, программы) придает ему характер официального общеобязательного акта»10.
При этом Федеральный закон «О стратегическом планировании» закрепляет положение о мониторинге реализации документов стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, результаты которого отражаются в ежегодном докладе Секретаря Совета Безопасности РФ Президенту РФ о состоянии национальной безопасности Российской Федерации и мерах по ее укреплению.
В новой Стратегии указано, что ее положения обязательны для выполнения всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Обязательность выполнения положений Стратегии представляется нам весьма спорной по следующим основаниям. Во-первых, термин «реализация» идеально подходит применительно к категориям «цели», «стратегические приоритеты», «основы государственной политики», которые содержатся в документах стратегического планирования. Более того, о реализации Стратегии упоминается в п. 111
9 Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики)", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации"» // СПС «КонсультантПлюс».
10 Там же.
самого этого документа. Во-вторых, из теории права известно о реализации права и ее формах, среди которых исполнение относится прежде всего к обязывающим нормам. Учитывая неоднозначное место документов стратегического планирования среди источников права, а также положения действующего законодательства, более корректно было бы использовать в Стратегии вместо категории «выполнение» категорию «реализация».
7. Срок действия документа. В отличие от ранее действующей «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» новый документ стратегического планирования носит постоянный характер с учетом корректировки, проводимой один раз в шесть лет. Данное новшество установлено Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации». На наш взгляд, шестилетний срок действия документа между корректировками можно объяснить шестилетним сроком полномочий Президента РФ, а также соответственно Правительства РФ, и новыми направлениями внутренней и внешней политики государства, несмотря на то, что ни юридически, ни фактически корректировка Стратегии не привязана к сроку полномочий главы государства.
8. Структура стратегии. Структурно документ не изменился, при этом были скорректированы наименования некоторых разделов. Так, разд. II «Современный мир и Россия: состояние и
тенденции развития» стал именоваться «Россия в современном мире». В данном изменении нам видится не противопоставление России современному миру, а интегративный подход, демонстрирующий, что страна находится и занимает свое место в международном сообществе. Вместо категории «национальная оборона» (подразд. I разд. IV) фигурирует категория «оборона страны», тем самым терминологию привели в соответствие с Конституцией РФ. Основные «характеристики» состояния национальной безопасности были заменены на «показатели», т. е. терминологически Стратегия была приведена в соответствие с п. 3 ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О безопасности» и п. 6 ч. 3 ст. 18 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
Бесспорно, предыдущая редакция Стратегии нуждалась в пересмотре в соответствии с изменившейся обстановкой в мировом сообществе. Следует положительно оценить то, что корректировка коснулась не только политической направленности документа, но и его глубоких теоретико-правовых основ, начиная с самого понятия национальной безопасности. Несмотря на выявленные в ходе настоящего исследования некоторые дискуссионные моменты и противоречия, изменения в Стратегии можно характеризовать как позитивные, направленные на совершенствование системы обеспечения национальной безопасности России.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» // СПС «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
4. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 // СПС «КонсультантПлюс».
5. Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // // СПС «КонсультантПлюс».
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики)", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации"» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Интервью Секретаря Совета Безопасности РФ Н.П. Патрушева журналистам информационного агентства «Ассошиэйтед Пресс» [Электронный ресурс] // Официальный сайт Совета Безопасности РФ. - Режим доступа: http://www.scrf.gov.ru/news/1018.html (дата обращения: 15.02.2016).
8. Баранов, В.М. Стратегия законотворчества современной России: понятие, технико-юридическое оформление, эффективность реализации // Юридическая техника. - 2015. - № 9.
9. Ирошников Д.В. Комментарий к Федеральному закону «О безопасности» от 28 декабря 2010 года № 390-Ф3 (постатейный). - Рязань: Издательство «Концепция», 2014.
10. Малько А.В. Правовая политика и стратегия развития российской правовой системы // Право и политика: теоретические и практические проблемы: сб. материалов 4-й междунар. науч.-практ. конф., посвящ. 100-летию Ряз. гос. ун-та имени С.А. Есенина, 28-29 октября 2015 г. / отв. ред. А.В. Малько; Ряз. гос. ун-т им. С.А. Есенина. - Рязань: Издательство «Концепция», 2015. -Вып. 4.
11. Словарь иностранных слов / под ред. И.В. Лехина, С.М. Локшиной, Ф.Н. Петрова, Л.С. Шаумяна. - 6-е изд., перераб. и доп. - М., 1964.
12. Saeima apstiprina Naciornbs droроbas koncepciju [Electronic resource]. - Mode of access: http:// www.saeima.lv/lv/aktualitates/saeimas-zinas/24138-saeima-apstiprina-nacionalas-drosibas-koncepciju (дата обращения: 15.02.2016).

Научная библиотека КиберЛенинка: http://cyberleninka.ru/article/n/teoretiko-pravovoy-analiz-novoy-strategii-natsionalnoy-bezopasnosti-rossiyskoy-federatsii#ixzz4VcNsYsFG