Характеристика бюрократической системы

 

Для бюрократической системы управления характерны одинаковые структура и штаты местных и центральных учреждений. Этого нельзя сказать ни о Боярской думе, ни о приказах. Историк может установить, чем занимались тот или иной приказ и даже Боярская дума, только эмпирическим путем, то есть изучением их деятельности: следы деятельности этих учреждений, отраженные в документах, позволяют установить их компетенцию.

Лишь в петровское время все учреждения были обеспечены инструкциями, регламентами и штатами. Создается внешне стройная система управления, которую современники уподобляли часовому механизму. Как в нем все винтики и колесики находятся во взаимодействии, выполняя определенную нагрузку, так в государственном устройстве - четкая система соподчиненности учреждений и разделения функций.

Унификация и регламентирование вели к специализации чиновничества и дроблению обязанностей должностных лиц. Главным показателем роста разделения труда является отграничение военной службы от гражданской. В XVII в. военная и гражданская служба совмещались в одном лице. Считалось, что познаний и опыта боярина вполне достаточно, чтобы с одинаковым успехом справляться с военными, дипломатическими и административными функциями. Так, В. В. Голицын, опытный дипломат, но лишенный способностей военачальника, все же был поставлен во главе войск, участвовавших в двух неудачных Крымских походах. Ратный человек XVII в. на склоне своей военной службы, считая, что он уже исчерпал силы на этом поприще, обращался с просьбой к царю перевести на службу гражданскую, чтобы «покормиться» в должности воеводы, нисколько не сомневаясь, что его опыта и познаний достанет для управления уездом.

Регулярная армия, созданная при Петре, была рассчитана на обслуживание ее иерархией военной бюрократии - профессионально подготовленным офицерским корпусом. Военная служба если и совмещалась с иной, то только с дипломатической, но такое совмещение определялось их естественной взаимосвязью.

К проявлениям роста специализации относится дробление должностей, наблюдавшееся во всех подразделениях бюрократической системы. Вместо главы приказа, фактически распоряжавшегося его деятельностью, создаются коллегии со своей иерархией должностных лиц: президент, вице-президент, советники и асессоры. Еще более дробное разделение труда в низшем эшелоне; появляются ранее не существовавшие должности исполнителей распоряжений верхушки бюрократии - протоколисты, актуариусы, секретари и пр.

Численность бюрократии к концу царствования Петра если и увеличилась, то незначительно. Это объяснялось перераспределением должностных лиц между сферами управления и совершенствованием всей системы государственного управления. Так, если в Боярской думе к концу столетия насчитывалось чуть более 100 членов, то в Сенате заседало девять человек. Присутствие коллегии состояло из десяти членов вместо двух-трех в приказах. Зато приказов в конце столетия было 44, а коллегий и равных с ними учреждений - двенадцать. Нивелировка произошла и в областной администрации: при Петре на местах возникли не существовавшие в XVII в. губернские и провинциальные учреждения, а вместе с ними и их штаты.

Однако сама по себе численность должностных лиц не может служить главным признаком бюрократической сути управленческого аппарата. Количество людей, занятых в управлении, важно лишь в том отношении, что минимум их должен обеспечить действие бюрократической системы. Количественный показатель в бюрократической системе имеет такое же значение, как численность населения в общественном разделении труда,- для этого тоже необходим минимум лиц, участвующих в производстве. Лишь после возникновения бюрократии начинается ее расширенное воспроизводство.

И сегодня ответственность, и самостоятельность различных политических, общественных и хозяйственных организаций оказались урезанными, поскольку право принимать решения перешло к руководителям, заседающим в комитетах и назначенным руководящим органом другой организации. Безусловно, законно и демократично, когда, например, в больнице не только врачи и администрация обладают правом принятия решений в случае возникновения конфликтных ситуаций; безусловно, разумно, когда городские власти и профсоюзы располагают возможностью осуществлять контроль (в Квебеке даже больные имеют в контролирующем органе своего представителя). Но когда конфликты между этими инстанциями приводят к тому, что дело не двигается с места, то налицо негативные стороны сложившейся практики.

Сама по себе бюрократия не является злом. Она может способствовать сохранению социально-культурного облика различных групп населения. Но это возможно лишь при том условии, что она будет соблюдать демократические принципы и передаст власть своему представителю, избрание которого обеспечит ему необходимые полномочия. Это возможно также при том условии, что избранный руководитель может быть переизбран или смещен как по воле низов, так и по решению высшей государственной власти. Отмирание этатизма в обществе, состоящем из различных слоев, может происходить поэтапно. Сегодня путь географического разукрупнения и децентрализации является наиболее действенным. Конкретный опыт Запада (в частности, закон Деффера во Франции) открывает на этом пути широкие перспективы.

Действительная тайна бюрократии заключена в том, что она является собственнической корпорацией. Мы долго держались мнения, будто бюрократия нами только управляет, но делает это плохо, неэффективно. Фактически же она нас - всех живущих в обществе и занятых какой-либо деятельностью - присваивает и делает это по-своему хорошо, мастерски, даже виртуозно. Образ бюрократа ассоциировался у нас с некой казенной маской, под которой лениво шевелится обрюзгшее человеческое существо, ко всему равнодушное, готовое утопить в беспросветной казуистике любое живое начинание. Да, такая маска у него есть, таким он часто является нам, но, в сущности, он - ловкий, изворотливый, умелый предприниматель, энергично занятый своим бизнесом с помощью особых средств и во имя особого рода «прибыли».

Как известно, общество живет универсальными взаимодействиями и людей, и вещей; бюрократия живет присвоением этих взаимодействий - и тоже универсальным, получая от этого свои главные удовольствия. А наша бюрократия получила вместе с государством неограниченный доступ к управлению экономикой и культурой, проникнув буквально во все сферы человеческой жизнедеятельности. В результате такого «огосударствления» до 1985 года (когда началась перестройка) в обществе нельзя было найти места, где бы ни хозяйничала бюрократия.

 

Табели о рангах

 

Особое место в формировании бюрократии принадлежит Табели о рангах 1722 года. 24 января 1722 года Петр I утвердил Закон о порядке государственной службы в Российской империи (чины по старшинству и последовательность чинопроизводства). Подготовка этого закона - "Табели о рангах" была начата еще в 1719 году и была естественным продолжением реформаторской деятельности Петра I, в результате которой возросло количество должностей в армии и государственном аппарате. В основу "Табели о рангах" были положены аналогичные акты, уже существовавшие в западноевропейских странах, особенно в Дании и Пруссии. При разработке закона были также приняты во внимание чины, уже существовавшие в России. "Табель о рангах" помимо самой таблицы имела еще восемнадцать пунктов поясняющего текста и устанавливающих штрафы за ее нарушение. Все чины "Табели о рангах" подразделялись на три типа: военные, статские (гражданские) и придворные и делились на четырнадцать классов. Интересно, что закон никак не разъяснял само понятие "чин", в силу чего одни историки последний рассматривали буквально и лишь в системе чинопроизводства, другие же - как ту или иную должность. На наш взгляд, "Табель о рангах" включала и тe и другие понятия. Постепенно должности из "Табели" исключаются и в конце XVIII века исчезают вовсе (Петровская "Табель о рангах" насчитывала 262 должности). Петровская "Табель", определяя место в иерархии государственной службы, в некоторой степени давала возможность выдвинуться талантливым людям из низших сословий. "Дабы тем охоту подать к службе и оным честь, а не нахалам и тунеядцам получать"- гласила одна из описательных статей закона.

Военные чины объявлялись выше соответствующих им гражданских и даже придворных чинов. Такое старшинство давало преимущества военным чинам в главном - переходе в высшее дворянское сословие. Уже 14-й класс "Табели" (фендрик, с 1730 г. - прапорщик) давал право на потомственное дворянство (в гражданской службе потомственное дворянство приобреталось чином 8-го класса - коллежский асессор, а чин коллежского регистратора - 14-й класс, давал право лишь на личное дворянство). По Манифесту 11 июня 1845 г. потомственное дворянство приобреталось с производством в штаб-офицерский чин (8-й класс). Дети, рожденные до получения отцом потомственного дворянства, составляли особую категорию обер-офицерских детей, причем одному из них по ходатайству отца могло быть дано потомственное дворянство. Александр II указом от 9 декабря 1856 года право получения потомственного дворянства ограничил получением чина полковника (6-й класс), а по гражданскому ведомству - получением чина 4-го класса (действительный статский советник).

Принятие данного государственного закона, определявшего порядок прохождения службы и устанавливающего иерархию служебных разрядов. Теперь принцип занятия той или иной государственной должности по знатности заменялся бюрократическим. Продвижение по служебной лестнице зависело от выслуги, образования, а в итоге, - от личных способностей дворянина.

В трех разрядах службы - гражданской, военной и дворцовой - все должности разделялись на 14 рангов - от 1-го высшего, например, канцлера в гражданской службе, до 14-го низшего - коллежского регистратора. "Табель о рангах" отделила чиновный класс от низшей бюрократии. При Петре чиновник уже с 14 ранга получал личное, а с 8-го (коллежский асессор) - потомственное дворянство. Для военных потомственное дворянство предоставлялось уже с 14 ранга - низшего офицерского чина прапорщика. Это давало возможность наиболее способным представителям "подлых" сословий пробиваться наверх по социальной лестнице, что укрепляло ряды дворянства.

Отдельные положения этого нормативного акта действовали задолго до ее обнародования. Так, при подборе соратников Петр руководствовался не породой, а принципом служебной годности. Появление в окружении царяятаких выдающихся сподвижников из лиц далеко не родовитых, как Меншиков, Шафиров, Ягужинский и др., относится к концу XVII - наччлу XVIII века. Равным образом такие должности, как канцлер и вице-канцлер, тоже появились в обиходе ранее 1722 г.- сразу же после Полтавской виктории.

Значение Табели о рангах состоит в том, что она привела в систему и унифицировала все чины империи на всех трех поприщах государственной службы: сухопутной, военно-морской и гражданской - от прапорщика на военной и коллежского регистратора на гражданской до генерал-адмирала, фельдмаршала и канцлера.

Табель обязывала всех служить и объявила службу единственным источником получения соответствующего ранга и его последующего повышения: «Мы для того никому какого ранга не позволяем, пока они нам и отечеству никаких услуг не покажут и за оные характеры не получат». Все 14 рангов, составляющих Табель, являлись ступенями служебной иерархии, по которым при надлежащем рвении и способностях мог продвигаться чиновник в любой отрасли службы.

Табель о рангах открывала доступ в ряды дворянства лицам «подлого» происхождения: дослужившиеся до первого офицерского чина ев военной службе и VIII ранга на гражданской получали наследственное дворянство и все проистекавшие из этого привилегии. Происходило обюрокрачивание дворянства и одворянивание бюрократии.

В годы административных реформ Петра 1 сложился новый механизм управления страной. От предшествующего его отличали два признака: рационалистическое начало и начало бюрократическое. Рационализм проявлялся в четком разграничении прав и обязанностей между центральными учреждениями. В основу разграничения был положен отраслевой принцип. В результате была создана стройная система органов управления, компетенция которых распространялась на всю страну.

Приказная система, практически лишенная системности, была заменена коллегиальной. Бюрократическое начало выражалось в создании иерархии единообразных учреждений, руководствовавшихся в своей деятельности регламентами, инструкциями и наставлениями. Регламентации подвергалась не только работа учреждений, но и каждый шаг должностного лица, Регламентировано было и движение бумаг, документов.

Царь в оформившейся абсолютистской системе пользовался неограниченной властью. Вся чиновная рать от копииста до вельможи находилась в зависимости от монарха. Эту зависимость по сравнению с предшествующим временем усиливали перевод чиновников с натурального на денежное содержание и введение нового критерия служебной годности. В то же время эта рать приобрела большую, чем раньше, самостоятельность, в силу тех самых регламентов, уставов и наставлений, которые с таким усердием разрабатывал Петр. Бюрократия находилась в зависимости от царя, но и царь испытывал огромное влияние бюрократии, поскольку она должна была выполнять его волю, очерченную указами.

Контроль за деятельностью государственного аппарата должен был свести независимость государственного механизма до минимума. Для достижения этой цели, оказавшейся эфемерной, Петр создал два института контроля - фискальную службу и прокуратуру. Делали они общее дело - контролировали бюрократический аппарат, но разными средствами: прокурорский надзор осуществлялся в стенах канцелярий, фискальный - преимущественно за их пределами. Отличие, далее, состояло и в формах комплектования институтов: если прокуратура являлась полностью бюрократическим учреждением, вакансии в котором заполнялись назначенными царем чиновниками, то в низшем звене фискального надзора иногда прослеживается выборное начало, когда речь шла о фискалах от посадского населения. Контролирующие функции имели ограниченное значение. Иначе и не могло быть в государстве с монархическим строем, где не народ, а бюрократия правила и себя же контролировала.

Новая система управления яялялась шагом вперед в государственном строительстве: она заменила архаичную приказную систему, являясь одним из важнейших элементов европеизации России, и, наконец, в условиях феодального правопорядка положила начало законности.

Давая общую положительную оценку административным новшествам, не следует забывать и об их негативных сторонах. Так, унификация управления уничтожала особенности организации власти на окраинах государства (Дон) и игнорировала специфику управления территориями, населенными нерусскими народами. Пример из другой сферы: при Петре личностное начало приобрело импульсы для своего развития, и в то же время крепостнический режим безжалостно подавлял это же личностное начало у многомиллионной массы крестьян.

Столь же неоднозначной должна быть оценка складывавшейся при Петре бюрократии. Без бюрократии не могло существовать ни одно государство нового времени, какую бы форму правления оно ни имело. Наличие бюрократии, как о том свидетельствует исторический опыт России XVIII в., даже в годы безвременья, когда трон занимали серые личности, лишенные инициативы и способностей к государственной деятельности, позволяло стране в силу инерции двигаться вперед, правда, медленнее, без прежнего блеска, но в ранее заданном направлении.

Существование бюрократии еще не означало абсолютного зла. Весь вопрос - в какой мере бюрократии удалось обособиться от остального общества, обрести независимость от него и в какой мере ее деятельность подвергалась контролю со стороны общества. Отдадим должное Петру Великому - он понимал наличие изъянов, присущих бюрократии, и пытался преодолеть их, однако пользовался средствами, которые не могли принести ожидаемого эффекта: бюрократию он контролировал бюрократическими же средствами.

Традиционно при анализе и оценке государственного управления в нем обнаруживается и отмечается наличие бюрократизма. Проявления последнего стали чуть ли не национальной чертой российского государственного аппарата. О бюрократизме николаевской России резко писал маркиз А. де Кюстин (1839 г.). Позднее, в послереформенный период (1882 г.) Р.А. Фадеев констатирует, что "историческое развитие, выразившееся у каждого европейского народа разнообразными формами общественного устройства, поглощено в России единственною и исключительною формою - развитием бюрократической опеки до крайнего предела, т.е. механическим отношением правительства к текущей народной жизни и наоборот". В 1905 году Л.А. Тихомиров назвал предшествовавший сорокалетний период "бюрократической узурпацией" и подчеркнул, что "при безмерном количестве "дел" всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную работу граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно. В действительности, верховная власть не может ни знать, ни обсудить, ни проверить почти ничего. Поэтому ее управительная роль делается лишь кажущейся. Поглощенная же лично в эти миллионы мелких управительных дел, она не имеет возможности их контролировать. В результате - единственной действительной властью страны является канцелярия.

Заключение

 

Создание чиновной бюрократии, создание механизма юридически разработанного функционирования государственного аппарата является выдающейся заслугой Петра I.

Реформа системы государственного управления, предпринятая Петром 1, вызывалась рядом причин. Требовалось создание нового государственного аппарата, отвечавшего духу времени и способного эффективно осуществлять руководство модернизирующемся обществом. Петр I стремился утвердить и закрепить свою абсолютную власть. Для воплощения "высшей воли" монарха была необходима совершенная государственная машина.

В конце 17 - начале 18 века в Европе и затем в России утвердились рационалистические представления об обществе и государстве, согласно которым не Бог, а разум человека являлся источником знаний и развития общества. В итоге "дух времени" также подталкивал к созданию новых учреждений власти. Петр надеялся, что с утверждением рациональной системы управления и изданием разумных законов он создаст "регулярное государство", в котором только и возможно достижение "общего блага". Этим объясняется активное законотворчество Петра, не доверявшего своим подданным и стремившегося регламентировать практически все сферы их жизни, включая и личную.

В ходе областной реформы 1708-1710 гг. страна была разделена на 8 губерний (позже - 11) во главе с генерал-губернаторами и губернаторами, назначавшимися царем из числа особо доверенных лиц. Губернаторы сосредоточили в своих руках высшие военные и гражданские функции и всю полноту судебной власти на местах. В подчинении губернаторов находилось обер-комендант (военное ведомство), обер-комиссар и обер-провиантмейстер (денежные и хлебные сборы), ландрихтер (судебные дела). К губерниям приписывались полки, которые они содержали за свой счет.

С 1719 г. губернии стали делиться на 50 провинций, а последние- на уезды. С формированием коллегий реформа получила свое завершение, т.к. все местные органы стали подчиняться соответствующим коллегиям. Реформа привела к резкому росту местного бюрократического аппарата.

Особое место в формировании бюрократии принадлежит Табели о рангах 1722 года. Значение Табели о рангах состоит в том, что она привела в систему и унифицировала все чины империи на всех трех поприщах государственной службы: сухопутной, военно-морской и гражданской - от прапорщика на военной и коллежского регистратора на гражданской до генерал-адмирала, фельдмаршала и канцлера.

Табель обязывала всех служить и объявила службу единственным источником получения соответствующего ранга и его последующего повышения: «Мы для того никому какого ранга не позволяем, пока они нам и отечеству никаких услуг не покажут и за оные характеры не получат». Все 14 рангов, составляющих Табель, являлись ступенями служебной иерархии, по которым при надлежащем рвении и способностях мог продвигаться чиновник в любой отрасли службы.

Список литературы

 

1. Гудков А., Левада Ю., Лсаинсон Ф., Седов Л. Бюрократизм и бюрократия: необходимость уточнений // Коммунист. 1988. № 12.

2. Андреев С.Ю. Наше прошлое, настоящее, будущее: структура власти и задачи общества // Постижение. Социология. Социальная политика. Экономическая реформа. М., 1989.

3. Микиранко В.П. Бюрократия и сталинизм. Ростов, 1989.

4. Законодательство о государственном строе. Введение //Российское законодательство Х-XX вв.: Т. 5. М., 1986. С. 140-149.

5. Брикнер А. Г. История Петра Великого: В 2 т. Т. 2. — М.: ТЕРРА, 1996. C.201

12	Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: