 |
Бюрократизм: сущность и формы проявления
|
|
|
|
Традиционно при анализе и оценке государственного управления в нем обнаруживается и отмечается наличие бюрократизма. Проявления последнего стали чуть ли не национальной чертой российского государственного аппарата. О бюрократизме николаевской России резко писал А. де Кюстин (1839 г.). Позднее, в послереформенный период (1882 г.) Р.А. Фадеев констатирует, что «историческое развитие, выразившееся у каждого европейского народа разнообразными формами общественного устройства, поглощено в России единственною и исключительною формою – развитием бюрократической опеки до крайнего предела, т.е. механическим отношением правительства к текущей народной жизни и наоборот» [3, c.394]. В 1905 г. Л.А. Тихомиров назвал предшествовавший сорокалетний период «бюрократической узурпацией» и подчеркнул, что «при безмерном количестве «дел» всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно. В действительности, верховная власть не может ни знать, ни обсудить, ни проверить почти ничего. Поэтому ее управительная роль делается лишь кажущейся. Поглощенная же лично в эти миллионы мелких управительных дел, она не имеет возможности их контролировать. В результате – единственной действительной властью страны является канцелярия» [3, c.394].
Буквально через несколько лет после Октябрьской революции ее инициатор и руководитель В.И. Ленин начал с тревогой и болью говорить о всепроникающем бюрократизме в партийном аппарате и в конце жизни пришел к выводу, что если что и погубит социализм, так это бюрократизм. Весь период социализма до 1991 г. мы «мягко» обозначили периодом авторитарного бюрократизма [7, c. 521]. Не прошло и нескольких лет демократической России, как вновь все ощущают и говорят о том, что сегодняшний государственный аппарат погружен в бюрократизм.
|
|
|
Возникает естественный вопрос: что такое бюрократизм (бюрократия), почему это явление имеет длительную историю, и каково оно по своей природе – неизбежное или искусственное? Приходится отмечать, что хотя о существовании бюрократизма говорили почти все мыслящие люди, да и «верховная» власть его постоянно критически оценивалась, оно исследовано весьма слабо.
Можно выделить три подхода к характеристике бюрократизма. Первый, наиболее распространенный подход состоит в том, что бюрократизм описывается по следующим аспектам:
· деформации сознания, наступающей под влиянием работы в аппарате управления, ведущей к тому, что у соответствующей категории лиц возникает особое функциональное сознание, «корпоративная» этика и психология;
· низведению бюрократических проявлений до низового исполнительского уровня, где, мол, маленькие чиновники творят свой произвол над зависимыми или обращающимися к ним людьми (простыми гражданами);
· господству канцелярии, торжеству формалистики, заседательству и бумаготворчеству, превалированию буквы инструкции, приказа над сущностью дела.
Все фиксируемые здесь черты отражают, разумеется, бюрократизм, схватывают его внешние, видимые очертания, но вряд ли можно считать достаточной социально-психологическую характеристику бюрократизма. Точнее, наверное, будет сказать, что бюрократизм представляет собой социальный (общественный) институт, который создается, поддерживается и воспроизводится какой-то системой взаимосвязей в организационных структурах, причем часто независимо от побуждений и настроений людей, вовлеченных в его механизмы. Кстати, он имеет место не только в государственном аппарате, но и в общественных объединениях, крупных структурах бизнеса, информации, образования, науки и т.д.
|
|
|
Второй подход сформулирован М. Вебером, который высказал положение о том, что «одних конституционных компонентов современного капиталистического духа, и не только его, но и всей современной культуры, - рациональное жизненное поведение на основе идеи профессионального призвания» [3, c. 396], и исходя из него признал бюрократию самым чистым типом легального господства. Следуя такой трактовке, в одной из новейших американских публикаций по менеджменту бюрократия определяется как тип организации, для которой характерно специализированное распределение труда, четкая управленческая иерархия, правила и стандарты, показатели и оценки работы, принципы найма, основывающиеся на компетенции работника. В веберовской идее бюрократия была отождествлена с рационализацией, т.е. упорядочением, систематизацией и измеряемостью общественных процессов и, в частности, управленческих проявлений. Понятие бюрократии приобрело позитивный смысл, чем была внесена двузначность в мышление. Возникла необходимость каждый раз объяснять, что имеется в виду, когда пишется данное слово. Между тем в русском языке понятие «бюрократизм» до сих пор сохраняет негативный, критический оттенок.
Третий и, как представляется, наиболее точный (с большими аналитическими возможностями) подход был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права». [10, c. 154] Напомним некоторые его выражения;
· бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества;
· бюрократия составляет, следовательно, особое, замкнутое общество в государстве;
· бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм общества.
В этом подходе схвачено главное: связь бюрократии с властью, а бюрократия рассматривается как особый способ осуществления власти.
Действительно, бюрократия (от франц. bureau – бюро и греч. kratos – власть) представляет собой определенную форму осуществления власти (в широком социологическом смысле) и проявляется, как правило, в крупных иерархических организациях. Чем больше увеличивается структура, тем больше в ней возникает опосредующих звеньев, выполняющих управленческие функции и функционирующих в условиях субординации и координации. Без власти и иерархии (опосредствующих управленческих звеньев) не может существовать ни одна крупная организация, тем более государство.
|
|
|
Этим – объективным – основанием определяется необходимость (потребность) упорядочения, организованности, структурирования, регулирования, контроля, ответственности и других моментов, возникающих из действий власти. Их можно, конечно, обозначать (по М. Веберу) понятием «бюрократия». Но даже он чаще пользовался понятием «рациональное», «рационализация», четче отражающими его же собственные размышления. Суть бюрократии в другом.
Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего государственной), при которой имеет место подмена общей воли организации (общества, граждан) волей группы лиц. Причем не легитимное опосредование общего в частном, которое происходит путем выборов, официального поручительства, управомочивания доверенности и т.д., что не только допустимо, но и необходимо в сложных социальных структурах, а субъективистское, произвольное, часто противозаконное изменение форм и методов ведения тех или иных дел.
Такая подмена инициируется многими причинами:
· нерациональным построением государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур;
· отсутствием или слабым правовым регулированием процессов властеотношений и управления с точки зрения как материальных, так и процессуальных норм;
· низким уровнем контроля за соблюдением установленных процедур;
· недостаточной профессиональной подготовкой политических деятелей и государственных служащих.
Но главная причина носит субъективный характер и обусловлена благоприятными возможностями власти в реализации некоторых запросов людей.
В нашем общественном сознании давно существует некий «договор умолчания» [8, c. 402] о том, что же дает человеку обладание властью, хотя бы небольшой, и почему немалое число людей «весьма активно нацелены на завоевание власти». А того, кто вкус власти хорошо распробовал, даже силой от нее не оторвешь. Готовы сто раз в кого угодно перевоплотиться, лишь бы сохранить хоть какую-то власть. Вот эта-то жажда власти и выступает основным источником бюрократизма. Она имеет, конечно, волевое начало, в чем можно согласиться с А. Шопенгауэром и Ф. Ницше, но само это волевое начало основано на том, что власть позволяет легче, быстрее и на более высоком уровне удовлетворять материальные и социальные потребности, порой, но редко, и духовные, а иногда и интимные. Власть способна мгновенно решать личностные проблемы, на которые в иной ситуации человек тратит десятилетия упорнейшего труда. И пора, видимо, перестать наивно трактовать нацеленность на власть как озабоченность благосостоянием общества.
|
|
|
Реалии истории и современности убедительно показывают, что при бюрократизме идет подмена не только воли, но и интересов и целей. Отсюда
· таинство власти,
· ее канонизированные образы,
· культ руководителя, особенно первого, возвеличение формы (слова, буквы),
· мессианское мышление чуть ли не каждого «начальника»,
· замкнутость, создание скрытого (тайного) аппарата,
· верноподданность окружения,
· непостижимые механизмы подбора кадров и многое другое, неплохо описанное в научной и художественной литературе.
Иными словами, бюрократизм приводит к тому, что в результате подмены групповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие и получать от последних как бы освящение. Власти в таких случаях делают вид, что они действуют от имени и по поручению всех и что они ни говорят и ни вершат, то все якобы во благо всех, по их представлению и желанию, для их пользы и развития, хотя последнее, т.е. все (общее), имеют по соответствующим вопросам иное, часто прямо противоположное мнение. Остальное же, о чем много пишут, - канцелярщина, волокита, формализм, чинопочитание, многоначалие и т.д., и т.п. – есть не что иное, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за «внешним» сути «внутреннего» - использование власти ради личной корысти.
Нельзя не видеть и того, что бюрократизм подпитывается и самим обществом, особенно его бизнес структурами. В 2003 г. появились цифры о взятках в государственном аппарате за год – 18 млрд долл. по официальным оценкам и 36 млрд долл. по неофициальным.[5, c. 53] Но все почему-то акцентируют внимание на том, что берут, игнорирую, что дают. И дают, наверное, чаще всего потому, что требуют решения в свою пользу, иными словами, покупают власть. Известно также, что с каждым годом все дороже становятся выборные должности – депутатов, глав субъектов и муниципальных образований, сами избирательные кампании. Вряд ли способствуют преодолению бюрократизма идеи о том, что власть должна оказывать услуги (столь модные сегодня), ибо услуга есть категория экономическая. И, логично, что всякая услуга должна оплачиваться, причем как официально, так и само собой разумеется, неофициально. Короче, многое мыслится и делается таким образом, чтобы бюрократизм чувствовал себя вольно.
|
|
|
Высшее чиновничество В.Путин назвал «надменной кастой». К нему у россиян отношение резко негативное. И прежде всего – к альянсу высшей бюрократии с «капитанами российского бизнеса». Именно в «унии» крупного олигархического капитала и властвующей элиты россияне видят главный «механизм торможения», препятствие выходу России на траекторию устойчивого развития. Не случайно на вопрос о том, что сегодня препятствует быстрому экономическому росту страны, почти половина опрошенных (49,9%) отметили коррумпированность нынешней экономической и политической элиты. Эту позицию на первое место ставит и низовое чиновничество (35,4%). По данным ВЦИОМ сегодня до 30 % государственных закупок составляет «откат»[12.1].
Любопытные аспекты бюрократии раскрывает исторический анализ борьбы с бюрократизмом. Традиционно те, кто находился и находится за пределами власти и с вожделением смотрят на нее, с удовольствием разоблачают и критикуют бюрократические извращения в формировании и реализации власти. Особенно упражнялись здесь «вольнолюбивые» интеллигенты. Практически каждый уважающий себя оппозиционер считал своим долгом обвинять существующую власть в бюрократизме. Так поступали в свое время кадеты, эсеры, социал-демократы. Позже партийные комитеты вскрывали и преодолевали бюрократизм государственных органов, затем (после возникновения) демократы боролись с партийным бюрократизмом. И теперь, кто в оппозиции или без власти, тот против бюрократии. Но стоит только тем же самым лицам, партиям, движениям прийти к власти, овладеть государственным аппаратом, как они тут же воспроизводят бюрократию, причем не меньшую, чем свергнутая.
Получается, что объекты и субъекты критики бюрократизма меняются местами, создавая в общественном мнении впечатлении борьбы с бюрократизмом. А он, как птица Феникс, воссоздается то в одной, то в другой формации, то в одном, то в другом типе государства, не в одной, так в другой структуре. И мало из исследователей проблемы бюрократизма пытается осмыслить его на широком историческом фоне, объективно его оценивать и увидеть реальные истоки его многовекового существования.
В.В. Путин в выступлении на заседании Совета при Президенте по борьбе с коррупцией 12 января 2004 года отметил, что проблемой коррупции в той или иной степени сталкиваются очень многие страны мира и что в мире уже наработана определенная практика, наработан богатый опыт целенаправленной аникоррупционной политики. Действуют целые системы борьбы с этим злом. У нас в России под коррупцией в основном понимается взяточничество. Между тем как социальное явление коррупция гораздо более сложное образование, а ее последствия крайне негативно сказываются на самых разных сферах государственной и общественной жизни: от экономики до морали.
В.В. Путин отмечает, что коррупция тесно связана с различными формами злоупотребления властью, причем на всех ее уровнях:
· это и предоставление всякого рода преференций так называемым «приближенным» предпринимателям,
· создание внеправовых преимуществ при получении государственных услуг,
· нарушение равенства прав и самой свободы экономической деятельности,
· неисполнение государством обязанности по обеспечению добросовестной конкуренции.
· нарушение законных прав граждан,
· сковывание нормального развития экономики,
· создание серьезных барьеров на пути экономического роста.
В целом, коррупция деморализует общество, разлагает власть и государственный аппарат. И особенно нетерпима она в судебной и правоохранительной практике, в судебных и правоохранительных органах, для которых борьба с этим злом является прямой функцией.
В.В. Путин считает, что главная задача Совета как консультативного органа - это выявление причин и условий распространения коррупции и на этой базе выработка системной антикоррупционной политики, политики, отраженной как в действующем законодательстве, так и в организации правоприменительной работы.
«Еще раз хочу повторить: корни коррупции находятся в самих изъянах устройства экономической и административной жизни государства, подпитываются некачественным законодательством и распространяются при отсутствии эффективного контроля за деятельностью должностных лиц, органов государственной и муниципальной власти» - отмечает В.В. Путин.
Власть в России неоднократно и громко заявляла о необходимости борьбы с коррупцией, разрабатывались целые программы, делались отдельные, достаточно жесткие, шаги, но прямо нужно сказать: большого эффекта они не дали. На это была направлена административная реформа, проводимая Председателем правительства России М.М. Фрадковым с 2005 г.
Масштабы этого явления будут сокращаться только по мере того, как в стране будут укрепляться право, институты демократии и цивилизованный рынок. А органы власти станут бороться не только с последствиями коррупции, но и с ее причинами.
В.В. Путин обозначил главные приоритеты.
Во-первых, необходимо наладить постоянную и системную аниткоррупционную экспертизу законодательства. Как в уже действующих законах, так и на стадии их подготовки следует выявлять положения, ведущие к злоупотреблениям и самой возможности коррупции. Надо избавить правовое поле от пустых деклараций, от норм двойного толкования и внутренних противоречий. В законах должны оставаться только ясные и реалистичные требования, а также прописаны четкие механизмы их применения.
Второе. Совету предстоит подключиться к работе по анализу деятельности федеральных, региональных и местных органов власти. «Хочу подчеркнуть: это не значит вмешательство в работу местных органов власти - я говорю об анализе их деятельности. Вы знаете: уже создана соответствующая комиссия, результаты которой должны повлиять не только на ход административной реформы - и должен еще раз сказать, напомнить, что мы с этим точно затянули, - но и на определение антикоррупционной составляющей государственной политики»[12.2].
Исполнение любых административных процедур должно быть максимально прозрачным: органам власти надо навсегда расстаться с традициями решения государственных и муниципальных задач вне бюджетного и налогового законодательства. А бюджет и установленные законом внебюджетные фонды обязаны стать для власти единственной формой образования и распространения денежных средств.
Третье направление - это оздоровление государственного и муниципального аппарата, жесткая регламентация прав и обязанностей чиновников и связанная с этим задача: создание работающего механизма разрешения конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе. Надо поставить чиновника в строгие процедурные рамки, а результаты его деятельности открыть для гражданского общества, для людей, по сути, для налогоплательщиков, оплачивающих из своего кармана услуги государственного аппарата.
«Не нужно стесняться, мне кажется, повышать материальное благосостояние, повышать заработную плату чиновников, но их деятельность должна быть прозрачной, открытой и абсолютно понятной обществу» - заявлял В.В. Путин.[12.2]
Совету предстоит образовать рабочие комиссии из специалистов, знающих эту проблематику и имеющих высокий авторитет в профессиональной и общественной среде.
Совет должен обладать объективной информацией о масштабах коррупции, знать, в каких областях она наиболее укоренилась, оперировать в работе понятными правовыми критериями и оценками. Следует дать точную квалификацию самого понятия «коррупция» и понимать, что способствует ее распространению уже в сегодняшних, современных условиях.
«Чем эффективнее и крепче институты гражданского контроля, тем меньше шансов для злоупотребления должностными полномочиями и в личных, и в групповых корыстных интересах. И потому одна из задач Совета это разработка эффективных форм общественного контроля над государственной и муниципальной властью» - это было последним замечанием В.В. Путина на заседании Совета при Президенте по борьбе с коррупцией.[12.2]
Идея борьбы с коррупцией поддержена и действующим Президентом Д. А.Медведевым. 25 марта 2008 года он заявил, что антикоррупционный план должен включать в себя как минимум три раздела:
Первое - это законодательные изменения в области уголовного права и процессы, связанные как с международными обязательствами России, так и с текущей ситуацией в стране.
Вторая и, по его словам, гораздо более сложная часть плана это именно создание антикоррупционных стимулов. Это зависит "от общего уровня жизни в стране, уровня зарплаты, от того, насколько безусловно и жестко применяются законы в отношение тех, кто нарушает закон, в отношении так называемых коррупционеров, тех, кто берет взятки, совершает другие коррупционные действия". При этом Д.А. Медведев высказал мнение, что высшая форма такой мотивации, когда для лица, которое собирается получить взятку, становится очевидным, что этого не следует делать, потому что это может разрушить всю его жизнь.
Третье это изменение правосознания, изменение мышления людей.
"Таким образом, это законы, система стимулирования и общее улучшение экономического климата в стране, а также формирование современного правосознания", - отметил Медведев. [12.2]
21 мая 2008 г. Госдума приняла решение о создании комиссии по законодательному обеспечению противодействия коррупции. В состав комиссии вошли 12 депутатов: восемь от имеющей большинство в Госдуме "Единой России", два от фракции КПРФ и по одному депутату от "Справедливой России" и ЛДПР. Возглавил комиссию депутатединоросс Алексей Волков, а его заместителем стал бывший замгенпрокурора Владимир Колесников.
Комиссия по противодействию коррупции образована для того, чтобы, в частности, анализировать федеральное законодательство в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции. Кроме того, основными задачами работы комиссии являются разработка предложений по совершенствованию федерального законодательства в области правового обеспечения противодействия коррупции. Комиссия будет изучать отечественный и зарубежный опыт в области противодействия коррупции и готовить предложения по его использованию в законодательной деятельности нижней палаты российского парламента.
Заключение
Хотя человеческая жизнь, ее частные и общественные формы являются плодом ума и рук творцов, многое здесь ограниченно весьма объективными основаниями. Не случайно исторический взгляд непременно фиксирует в общественном развитии и судьбах совершенно разных людей определенные закономерности, тенденции, порывы, типичное, круговорот одного и того же. Длительное время существует понятие «бюрократия», которое характеризует своеобразную форму осуществления власти, создавшую и соответствующий стиль. Не стоит забывать о том, что бюрократизм деформировал реализацию не только демократической верховной власти, но и монархической и аристократической.
Однако, несмотря на длительный период «преодоления» бюрократии, она продолжает жить и имеет в осуществлении власти в самых демократических странах немалый удельный вес.
Понятие «демократия» содержит в самом себе трудно разрешимое противоречие. В идеале власть должна всецело отражать потребности, интересы, цели и волю народа, т.е. всех людей, составляющих данное государственное общество. Но власть практически всегда действует в условиях нехватки ресурсов, большого перепада между объемом и структурой потребностей и реальными возможностями их удовлетворения. На фоне критичного отношения населения к деятельности большинства демократических институтов не случайным выглядит и общая негативная оценка того, как работает демократия в России в целом. Лишь 13,8% россиян в той или иной степени удовлетворены работой демократии в стране (причем, только 4,1% удовлетворены полностью)[12.1].
При рассмотрении проблемы демократизации политического режима и соответственно преодоление бюрократизма в Российской Федерации надо отчетливо видеть и учитывать несколько обстоятельств объективного и субъективного свойства.
Во-первых, низкий уровень социально-экономического развития страны с точки зрения не мощностей производственной базы и достижений научно-технической мысли, а реального удовлетворения потребностей людей в пище, одежде, жилье, коммуникациях.
Во-вторых, неразвитость гражданского общества следствие исторически длительного огосударствления жизнедеятельности людей в России, как в дореволюционной, так и в послереволюционный периоды.В-третьих, ментальные характеристики российского сознания, происходящие из специфики исторического пути и современного состояния материальной и духовной культуры.
Таким образом, важно создать условия для постепенного осознания и освоения человеком новых условий жизнедеятельности, действительно пригодных для его благополучия и нравственного развития.
Демократизация политического режима есть комплексный и исторически длительный процесс, направляемый субъективно путем использования и развития всех форм механизмов демократии и выверяемый объективно – через реальные и конкретные проявления демократии в жизнедеятельности государства, его органов, общества, его объединений, каждого гражданина. Данный процесс нельзя рассматривать как самоцель; демократия – это средство рационального решения частных и общественных проблем, активизации и гармонизации социально-экономического и духовного развития, улучшения взаимодействия в системе «человек – общество – природа».
Если государство воспринимается большинством россиян как сверхценность, как некая высшая инстанция в реализации не только частных, но главным образом общественных интересов, то власть и особенно чиновничий аппарат, бюрократия – как сосредоточение всего самого негативного, что есть в обществе.
Итак, работая над этим рефератом хотелось бы отметить, чем больше бы боремся с бюрократией, тем больше она развивается и разрастается, чем больше хотим создать демократическое общество, тем больше ограничиваем его, выполняя волю правительства, искусно выдаваемую за волю народа. Это наблюдается уже достаточно длительное время и остается только надеяться, что в будущем нас ждут изменения в лучшую сторону.
11.03.09 Д.А. Медведев подписал указ о реформировании государственной службы. Так хочется верить, что он станет действенным!
Литература
1.Конституция РФ 1993 г.
2.Агеев B.C. Межгрупповое взаимодействие: социально-психологические проблемы. M.,1990
3.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М. Омега-Л., 2006
4.«Новая Газета» № 10 2009 г. с.4
5.Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. Под ред. В.А. Кравченко. М. Статус, 2000
6.Глазунова Н. И. Государственное управление как система: М. ГГУ, 2001
7.Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М. Юрист, 1998
8.Микиранко В.П. Бюрократия и сталинизм. Ростов, 1999
9.Шамхалов Ф. Теория государственного управления. Экономика, М. 2002
10.Пушкарем Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования // Общественные науки и современность//. 1997. № 5.
11.Рионев В.В., Киратин О.И. Социальная стратификация. "Академия" М., 2005
12.Интернет:
1. http://wciom.ru/
2. http://president.kremlin.ru/
|
|
|
