 |
Проблемы реформирования системы государственного управления в Российской Федерации
|
|
|
|
Исполнение полномочий государственных органов обеспечивается государственной службой, профессиональной деятельностью государственных служащих.
В Советском Союзе государственными служащими считались все те служащие, которые работали в государственном секторе - на государственных предприятиях, учреждениях, организациях. В Великобритании к государственным служащим относятся все служащие публичного сектора, включая как гражданских служащих, т.е. работников министерств и ведомств, так и служащих вооруженных сил, полиции, органов государственного управления (публичных корпораций), осуществляющих руководство предприятиями национализированных отраслей промышленности и транспорта, местных органов власти, системы здравоохранения, образования и т.п. В США существуют федеральная государственная служба, государственная служба отдельных штатов и аппарат органов местного самоуправления. Публичная служба во Франции включает государственную, местную и медицинскую службу.
Как видим, понятия “государственная служба”, “государственный служащий” имеют неодинаковое содержание в законодательстве разных государств. Претерпело изменение содержание этого понятия и в современной России.
Согласно Федеральному закону “Об основах государственной службы Российской Федерации”, принятому Государственной Думой 31 июля 1995 г., “под государственной службой. понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов”. При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий “Б” и “В” (ст.2 закона). Иными словами, государственные должности категории “А” - должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и др.), не относятся к государственным должностям и государственной службе, а лица, их исполняющие, - к государственным служащим.
|
|
|
Согласно ст.3 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”, “государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации”.
К государственным служащим, как видим, относятся не все работники государственных органов, а лишь те из них, которые занимают государственные должности государственной службы, т.е. должности категории “Б” и “В”. Не входят в число государственных служащих и муниципальные служащие.
В настоящее время в системе органов государственной власти работают 1 млн.109 тыс. человек: около 560 тыс. из них работают в аппаратах федеральных министерств и ведомств (включая территориальные органы), свыше 410 тыс. - в органах государственной власти субъектов Федерации. Фактически заново созданы на федеральном и региональном уровнях налоговая и таможенная службы, органы по разгосударствлению и приватизации собственности, по антимонопольной и экологической деятельности, системы федерального казначейства, службы занятости. Общая численность государственного аппарата с 1991 г. выросла в полтора раза. При этом настоящим бичом остается необоснованное раздувание штатов, что особенно проявляется на региональном уровне.
|
|
|
Эффективность функционирования различных органов государственной власти и управления во многом зависит от того, как организована деятельность государственной службы как правового и социального института, насколько хорошо поставлена работа по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке кадров, насколько соответствует их профессиональная квалификация и организация труда современным требованиям.
Реализация концепции административной реформы предполагает формирование такого аппарата государственной службы, в основу которого будет положена “система заслуг и достоинств”, антикоррупционную программу, а также усиление ответственности региональной и местной власти. “Система заслуг и достоинств” показала свою эффективность во многих странах мира. Она означает:
превращение государственной службы из службы “государевой” (как это традиционно было и сохраняется в нашей стране) в службу подлинно гражданскую;
гибкую, не ориентированную на иерархию систему формирования и обновления государственного аппарата;
отбор (преимущественно конкурсный), продвижение и удержание на государственной службе наиболее квалифицированных и добросовестных людей;
строгую определенность должностных обязанностей;
создание режима, обеспечивающего, с одной стороны, подконтрольность корпуса государственных служащих, с другой - его правовую защищенность от произвола и некомпетентности руководителей и средств массовой информации;
рационализацию затрат на содержание госаппарата, прежде всего увеличение доли прямых материальных стимулов и снижение косвенных, ликвидацию “теневых” привилегий. Суммарное уменьшение бюджетных затрат на государственный аппарат должно быть обеспечено за счет перевода на самоокупаемость многочисленных служб обеспечивающего характера;
расширение и изменение практики контрактов. В частности, вместо штатного расписания основой кадровой работы станет смета расходов на выполнение соответствующих функций государственного органа. В - свою очередь это неизбежно будет вести к сокращению численности аппарата и повышению уровня оплаты труда государственных служащих при одновременной интенсификации их работы;
|
|
|
повышение внимания к вопросам административной этики, оживление практической ценности понятия служебной репутации.
В связи с этим Президентом и Правительством Российской Федерации принят ряд серьезных мер по совершенствованию института государственной службы и работы с кадрами. Образованы Совет по кадровой политике и Совет по государственной службе при Президенте РФ, приняты Положение о федеральной государственной службе (22 декабря 1993), а затем и закон “Об основах государственной службы Российской Федерации”. Утвержден Реестр государственных должностей, определены порядок и процедуры замещения различных категорий кадров, сформированы соответствующие службы в аппаратах Президента и Правительства РФ, укреплены кадровые структуры практически во всех федеральных органах.
Завершается разработка концепции государственной кадровой политики, определяющей стратегию и тактику формирования кадров. Применительно к государственному управлению, где персонал состоит на службе у государства, работу с кадрами намечено осуществлять на основе приоритета трех принципов: профессионализма, стабильности, гражданственности.
И тем не менее уровень профессиональной подготовки госслужащих остается еще недостаточно высоким. Лишь около 45 % работников аппарата органов различных уровней государственного и муниципального управления имеют высшее образование. На федеральном уровне их удельный вес составляет около 80%, на уровне субъектов Федерации - 62, на городском, районном - 45%.
Особое значение для организации государственного управления, деятельности органов государственной власти и управления имеет закрепление в законе “Об основах государственной службы РФ” принципов государственной службы. Впервые в подобного рода российских документах закреплены принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами; обязанности госслужащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, приоритета этих прав и свобод; единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ; равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Особо следует подчеркнуть значение таких принципов государственной службы, как внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства; обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ; единство основных требований, предъявляемых к госслужбе; ответственность госслужащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
|
|
|
Вместе с тем многие вопросы организации государственной службы и кадровой политики до сих пор еще не решены и требуют пересмотра. Сложившееся к настоящему времени положение дел не стимулирует эффективную деятельность государственных служащих, не дает им ясных перспектив должного роста, не решает вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную, недобросовестную работу, за неисполнение решений.
Все это резко затрудняет деятельность органов власти и управления, отчасти делает их, с одной стороны, безвластными, с другой - неуправляемыми со стороны общества, неподконтрольными ему, а действия их нередко нелегитимными, противоправными, а порой опасными для настоящего и будущего России. Известно, что “власть, не ограниченная правом, опасна. Право, не обеспеченное властью, бессильно”. Первое много раз подтверждалось нашей историей. Второе становится очевидным сегодня. Однако, на наш взгляд, все более очевидно сегодня не только второе, но и первое. То, что власть, не ограниченная правом, опасна, убедительно подтверждается далеко не только нашей историей, но и событиями сегодняшнего дня. Более того, все более распространенной и очевидной является ситуация, когда становится опасной для законопослушных граждан и общества в целом даже власть, ограниченная правом, но зачастую не считающаяся с ним, действующая по своему усмотрению, с позиций своих субъективных интересов. Не случайно борьба с коррумпированностью власти, в том числе высоких должностных лиц, с откровенными и грубыми нарушениями законов РФ, субъектов РФ, нормативных документов, элементарных прав и свобод граждан со стороны многих властных структур приобретает сейчас характер одной из важнейших государственных задач.
|
|
|
В сфере государственной службы, на наш взгляд, предстоит решить следующие задачи:
пересмотреть принципы финансирования государственного аппарата. Здесь необходимо увеличить прямые денежные выплаты за счет сокращения доли косвенных расходов (строительство и содержание зданий, транспортное, бытовое, иное обслуживание), не увеличивая нынешние бюджетные расходы. Это позволит ограничить рост численности государственного аппарата;
выработать единые для федерального и регионального уровней принципы должностного роста государственных служащих, в том числе механизма эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы;
создать нормативную основу и современную инфраструктуру подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных служащих;
установить четкие основания, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих; ввести институт дисциплинарного разбирательства;
приступить к созданию действенных антикоррупционных механизмов (в частности, регулярной отчетности о доходах и расходах работающих в системе государственной службы) и установить жесткий контроль за их применением.
Целесообразно кодифицировать все акты, регулирующие вопросы государственной службы, и в перспективе принять Кодекс государственной службы.
Решение этих задач Правительством в тесном взаимодействии с администрацией Президента РФ и Федеральным Собранием, органами государственной власти субъектов РФ позволит создать важные предпосылки серьезного улучшения функционирования государственной службы и повышения эффективности всех ветвей государственной власти.
Заключение
Таким образом, детально рассмотрев функции, формы правления, типы и структуру государств можно сделать вывод: государство выступает в качестве основного средства осуществления политической власти. Это обстоятельство придает ему статус основного института политической системы. В качестве такового государство само обладает сложной структурой, выполняет специфические функции, характеризуется определенными формами устройства. От степени развитости государства, условий, форм, методов его функционирования в решающей мере зависит качество политической жизни, уровень демократизма общества. Наибольшее развитие демократические формы политической жизни получают в правовом государстве и гражданском обществе.
Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.
Свойства государственного управления:
В государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею.
Распространяется на все общество, на каждую сферу деятельности общества, даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики.
Объективно, системно, организовано.
Субъектом государственного управления выступает не аппарат, а государство, как политико-правовая организация общества, совокупность всех граждан и др. жителей страны. Государственное управление - это управление в масштабе общества, призванное создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально-актуального ведения любых видов человеческой деятельности.
Государственное управление, как сложное социальное явление многоэлементно и многомерно. Государственное управление субъективно, оно плод мыслей и действий людей, с другой стороны объективно, наполнено объективно необходимым содержанием (цели и функции) и имеет объективно целесообразные формы (структура и процесс).
Государственное управление существует чтоб познавать потребности и интересы управляемых объектов, оценивать и структурировать их, совершать действия по их практическому удовлетворению. Очень точно и верно отметил присущие именно ей свойства Гегель: “Государственная служба требует жертвования самостоятельным и случайным удовлетворением субъективных целей и именно этим дает право находить свое удовлетворение в сообразном долгу выполнении служебных обязанностей, и только в нем”.
Термин "государственное управление" широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.
Государственное управленческое воздействие это сложная специфическая, особенно в России на современном этапе, система, которая имеет свои цели, принципы и функции.
|
|
|
