 |
Глава 2. Оценка процесса разработки стратегии развития муниципального образования на примере стратегий развития российских муниципальных образований
|
|
|
|
Стратегия развития города основывается на тщательном анализе, прогнозе и вероятностной оценке всего комплекса внутренних и внешних условий, моделировании развития событий для последующего принятия решений.
При разработке стратегии рабочая группа сталкивается с высоким уровнем внешней и внутренней неопределенности. Это обусловлено, во-первых, сложной внутренней структурой МО. С одной стороны, это общественная сфера – муниципальные финансы, земли и имущество, муниципальные предприятия и учреждения, жилищный фонд. Данные объекты находятся в муниципальной собственности, что определяет их прямое управление со стороны МО. С другой стороны - предприятия и другие объекты, не находящиеся в муниципальной собственности, но расположенные на территории МО. Это коммерческий сектор, в принципе развивающийся самостоятельно. Однако на него нужно воздействовать косвенными методами – через налоговую, инвестиционную, административную политику. В основном местные органы власти стремятся создавать для бизнеса благоприятные условия функционирования, привлекать дополнительные инвестиции, максимизируя налоговую базу и количество рабочих мест. Но в зависимости от объективных условий могут быть сформированы и другие приоритеты.
Во-вторых, это связано с разнообразием и динамичностью внешних факторов развития. Сюда относится множество позиций, которые на региональном, страновом и общемировом уровне определяют сложный комплекс политических, экономических, социальных и других внешних условий развития МО. В результате неопределенность условий развития МО повышается. Усиление интеграции на разных уровнях, глобализация всех сторон жизни еще больше усиливают этот процесс.
|
|
|
Уровень неопределенности повышается и за счет роста власти олигархических структур и транснациональных компаний. Некоторые муниципальные образования, независимо от размера, оказываются в ситуации, когда на их территории начинают разворачивать свои проекты крупные игроки, центры принятия решений которых находятся не только за пределами МО или региона, но даже за пределами России. Такие проекты, часто координально меняющие специализацию и экономическое положение, реализуются внешними по отношению к МО лицами и группами, возможности влияния на которые у местного сообщества весьма ограничены. В этом случае местные власти сталкиваются с новыми вызовами и рисками, которые могут носить долгосрочный характер.
Чтобы выдерживать конкуренцию и успешно развиваться в современных условиях, МО необходимо: эффективно использовать свои внутренние возможности, наилучшим образом позиционировать себя на российском и мировом рынках, правильно спрогнозировать новые потребности и технологические прорывы, предусмотреть возможные тенденции и события в России и мире. Все это должно быть учтено при разработке стратегии развития муниципального образования. Все вышесказанное – это теория, а в этом пункте нужна практика только.
В качестве примера формирования стратегии можно привести «Стратегию социально-экономического развития муниципального образования «Город Архангельск» на период до 2020 г.»[7], разработанную совместно мэрией города и Институтом экономических стратегии в 2007-2008 гг.
Проведенный предварительный анализ социально-экономической ситуации показал необходимость применения сценарного подхода при разработке стратегии города.
В настоящее время Архангельск находится в ситуации стратегического выбора, обусловленного изменением его функций в системе межрегиональных и международных обменов и взаимодействий. При этом в значительной степени ни администрация, ни городское сообщество не являются субъектами, принимающими конечные решения и оказывающими исключительное влияние на реализацию тех или иных крупных социально-экономических проектов на территории города. Субъектами, способными оказать критическое влияние на развитие города, являются федеральные органы власти, российские и международные транснациональные компании.
|
|
|
В связи с этим при разработке стратегии города Архангельска рассматривались три пространственные зоны, по отношению к которым город может и должен формировать свою стратегию:
Зона прямого действия – территория внутри границ МО, где органы местного самоуправления (ОМСУ) правомочны осуществлять административную и хозяйственную деятельность. В рамках этой зоны для разработки и реализации стратегии ОМСУ могут использовать весь набор управленческих, политических, административных и финансовых инструментов.
Зона влияния – территория, в границах которой события и процессы, происходящие за пределами города, оказывают непосредственное влияние на развитие и функционирование города. В рамках этой зоны для разработки и реализации стратегии города ОМСУ могут использовать механизмы межмуниципального сотрудничества, координации действий между органами власти разного уровня.
Зона интересов – территория, в границах которой события и процессы, происходящие за границами города, оказывают существенное, но косвенное влияние на развитие города. При этом ОМСУ имеют минимальные возможности для воздействия на происходящие процессы. В рамках этой зона ОМСУ для разработки и реализации стратегии должны отслеживать значимые для города социальные, экономические и политические события и процессы, учитывать их при принятии стратегических решений.
Стратегия социально-экономического развития г. Архангельска разрабатывалась на 13 лет на период с 2008 по 2020 гг.
Анализ социально-экономического положения города, его возможностей и ресурсов, а также существующих и разрабатываемых в настоящее время крупных инвестиционных проектов позволил выделить для Архангельска 8 основных сценарных гипотез развития.
|
|
|
Транспортные сценарии (№1 и №2) предусматривают усиление роли Архангельска как транспортного узла за счет строительства магистрали «Белкамур». Сценарии, связанные с освоением ресурсов (№3 и №4), предполагают, что Архангельск становится либо базой освоения сухопутных природных ресурсов области либо базовым городом освоения арктического шельфа. В сценарии №5 «Промышленный подъем» основная ставка делается на развитие традиционных для города и инновационных производств товаров и услуг за счет существенного увеличения инвестиций и заказов у национального судостроения. Сценарий №6 («Межрегиональный административный и образовательно-культурный центр») предполагает усиление гуманитарной составляющей города. Основной акцент делается на повышение качества и наращивание человеческого капитала как внутри города, так и за его пределами. Последние два сценария (№7 и №8) предполагают консервацию существующей ситуации и дальнейшее ее ухудшение.
При оценке все сценарии были сравнены с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ». В результате было установлено, что предлагаемые сценарии не имеют полного соответствия содержанию Концепции, что связано с разным масштабом и степенью воздействия проектов на экономику России и экономику города. Например, проекты, рассматриваемые в рамках Концепции как элементы энергосырьевого сценария, будут способствовать инновационному развитию г. Архангельска.
Так, сценарии № 1,4,5 и 6 являются наиболее амбициозными и относятся к сценариям инновационного развития. При этом №1 и №4 требуют значительных инвестиций для реализации ключевых проектов. Сценарии №5 и №6, являясь менее затратными с точки зрения необходимых инвестиций, требуют для реализации высокого уровня менеджмента. Сложность реализации этих сценариев не столько в необходимости привлечения средств, сколько в налаживании конструктивных взаимовыгодных партнерских отношений между предприятиями и организациями разных форм собственности из различных сфер деятельности.
|
|
|
При выборе стратегической траектории развития города Архангельска из возможных сценариев предпочтение отдавалось тем, при реализации которых возрастает значимость и роль города России, среди городов Баренц-региона, растет качество и сложность его социальной организации, повышается привлекательность для жизни и развертывания современных высокоорганизованных видов деятельности.
Из четырех инновационных сценариев наиболее предпочтительным в долгосрочной перспективе для города является сценарий №6 «Административный и образовательно-культурный центр межрегионального значения», элементы которого присутствуют почти в каждом из инновационных сценариев. Именно на этом сценарии развития остановились разработчики стратегии. Особенностью данного является то, что он способен стать определяющим для постиндустриального развития города на перспективу, выходящую за пределы прогнозного периода.
Так или иначе, но большинство из представленных сценариев будут иметь свое продолжение с позиций краткосрочной и среднесрочной перспективы, создавая условия и накапливая ресурсы для реализации следующего сценария.
Еще одним примером разработки долгосрочного развития является стратегия развития городского округа «Город Южно-Сахалинск» на период до 2020 года. Одобренная жителями областного центра на проведенных в апреле 2008 года публичных слушаниях стратегия утверждена решением городского Собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» от 28.05.2008 года № 1099/51-08-3.[8]
Генеральным разработчиком стратегии является Государственное Учреждение Дальневосточный научно-исследовательский институт рынка при Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации (г. Хабаровск).
Необходимость разработки стратегии была обусловлена современными требованиями по обеспечению единого подхода к решению вопросов комплексного развития городского округа.
В течение всего процесса разработки стратегии Комитетом экономики администрации города Южно-Сахалинска была обеспечена эффективная деятельность всех структур стратегического планирования с генеральным разработчиком, представлена статистическая и аналитическая информация по динамике развития города. Была проведена организационная работа по анкетированию всех слоев населения и бизнеса областного центра, проведены рабочие встречи с руководителями предприятий, научных и образовательных учреждений, совещания, круглые столы, пресс-конференции по вопросам разработки стратегии. Население активно вносило свои предложения.
|
|
|
Проведенные исследования и опросы позволили сформулировать самые важные конкурентные преимущества г. Южно-Сахалинска: значение города как административно-культурного центра Сахалинской области; прямое воздушное сообщение с городами Дальнего Востока и России; размещение иностранных и отечественных компаний по освоению нефтегазовых месторождений; близость к странам Азиатско-Тихоокеанского региона; привлекательность для переселенцев из северных районов Сахалинской области; ландшафтная уникальность и наличие территории для малоэтажного строительства.
Авторами стратегии миссией города Южно-Сахалинска определено создание условий для стабильного повышения качества жизни населения и эффективного использования социально-экономического потенциала города, области, региона. В связи с этим определены и задачи, и направления развития. В качестве приоритета выдвигаются интересы населения, сохранение человеческого потенциала.
В целях привлечения населения города, представителей бизнеса, общественных организаций и политических партий к процессу обсуждения проекта стратегии развития городского округа «Город Южно-Сахалинск» на период до 2020 года» администрацией города, совместно с представителями генерального разработчика, на каждом этапе разработки стратегического документа проводились Общественные слушания. В городских средствах массовой информации на постоянной основе размещались материалы о ходе разработки стратегии.
Благодаря принятию стратегии развития у городского округа появится возможность привлечения средств федерального и областного бюджетов для финансирования наиболее важных мероприятий для устойчивого развития городского округа «Город Южно-Сахалинск». Наиболее широко применяемые в муниципальном управлении комплексные целевые программы должны ориентироваться на стратегические приоритеты и тесно увязываться друг с другом. Предлагаемый в Стратегии проектный способ управления позволит сконцентрировать ресурсы городского округа на достижении важнейших задач его комплексного развития, а система целевых индикаторов позволит осуществить мониторинг эффективности управленческих решений.
В настоящее время на территории областного центра действуют порядка 30 целевых муниципальных программ, реализация которых направлена на повышение качества жизни населения города Южно-Сахалинска, рациональное и целевое использование средств местного бюджета. Кроме того, Комитетом экономики администрации города разработан проект Программы социально-экономического развития городского округа «Город Южно-Сахалинск» на 2008 – 2010 годы, содержащий мероприятия по реализации целей и задач, определенных стратегией на ближайшую перспективу, которая войдет составной частью в Программу социально-экономического развития Сахалинской области на 2008-2010 годы.
Администрация города и генеральный разработчик стратегии учитывали важность и необходимость обеспечения единых механизмов и согласованности политики в решении вопросов совместного стратегического развития областного центра и островного края в целом, что уже является залогом успешной его реализации.
Городской округ «Город Южно-Сахалинск», также как и область, и вся страна, выбирает инновационный, социально-ориентированный путь развития, главная цель которого – обеспечить высокий уровень благосостояния и стандартов качества жизни населения.
Город может взять на себя функции областного научного, проектно-конструкторского и образовательного центра по обеспечению развития инновационных производств по всем основным отраслям экономики. Следует учитывать возможности города в развитии инновационных технологий в области образования, медицины, управления, гражданских инициатив. Именно здесь, в Южно-Сахалинске, сконцентрирован научный потенциал области. И это только одна из частей, на которых строится стратегия развития городского округа.
Успешная реализация стратегии позволит сделать механизм управления городским округом более открытым, придаст новый импульс развитию как экономического, так и социального потенциалов города Южно-Сахалинска.
Далее остановимся на рассмотрении стратегии развития Соликамского городского округа до 2018 г.
Разработка Стратегии развития г. Соликамска проводилась в 2007 г. Основными разработчиками выступили представители администрации г. Соликамска, депутаты городской Думы, а также эксперты Института прикладной экономики и бизнес-инжиниринга и Высшей школы экономики. Основные положения Стратегии формулировались в процессе взаимодействия экспертной группы с представителями городского сообщества - специалистами городской и краевой администраций, депутатами городской Думы, руководителями городских предприятий, предпринимателями, представителями некоммерческих организаций, журналистами.
Стратегия предназначена для решения следующих вопросов: [9]
§ консолидации городского сообщества вокруг решения ключевых проблем города;
§ координации процесса стратегического управления городом;
§ повышения инвестиционной привлекательности города.
Основными инструментами анализа и прогноза при разработке Стратегии служили:
§ сбор и обработка статистической информации;
§ проведение и обработка анкет, социологических опросов и интервью.
Стратегические приоритеты г. Соликамска основываются на анализе текущего социально-экономического положения города и формировании видения города на основе согласования интересов и выявлении наиболее благоприятного и вероятного сценария развития города из рассмотренных вариантов.
В аналитическом отчете стратегии была проведена интегральная оценка социально-экономического положения города и рассмотрен детальный анализ приоритетных направлений социально-экономического развития. Были получены следующие основные выводы проведенной оценки и анализа в целях выявления:
§ ключевых стратегических преимуществ и возможностей развития г. Соликамска;
§ ключевых проблем и угроз развития г. Соликамска.
Анализ основных направлений социально-экономического развития г. Соликамска проводился с использованием методики SWOT-анализа, широко используемой в стратегическом планировании. SWOT-анализ позволяет произвести структурированное исследование сильных и слабых сторон субъекта, а также определить возможности и угрозы его развития. SWOT-анализ предоставляет базу для определения возможных сценариев развития города и позволяет выявить приоритетные направления его развития.
Проведенный SWOT-анализ позволяет определить приоритеты стратегии социально-экономического развития г. Соликамска. Приоритеты формируются по следующим направлениям:
§ Снижение степени влияния слабых сторон социально-экономического положения города за счет сильных сторон.
§ Обеспечение перехода возможностей развития в сильные стороны социально-экономического положения.
§ Управление рисками социально-экономического положения путем снижение вероятности перехода возможных угроз в область слабых сторон города.
Далее было сформировано видение г. Соликамска до 2018 года на основании согласования интересов следующих заинтересованных групп: горожан, инвесторов (в том числе собственников и руководителей крупнейших предприятий г. Соликамска), Администрации г. Соликамска и Администрации Пермского края.
В целях формирования видения г. Соликамска в рамках аналитического отчета было рассмотрено несколько вариантов возможных сценариев его развития:
I «Инерционный сценарий». Инерционное управление при устранении техногенных рисков;
II «Соликамск – логистический центр Белкомура»;
III «Соликамск – индустриальная столица Прикамья»;
IV «Соликамск – самый комфортный город Прикамья»;
V «Соликамск – культурная витрина Прикамья»;
На основе анализа текущего социально-экономического положения города, перспектив развития Пермского края, а также представлений основных заинтересованных групп были выявлены вероятные положительные и отрицательные последствия реализации каждого из сценариев, а также была проведена оценка вероятности их наступления.
Среди ключевых интересов в отношении социально-экономического развития г. Соликамска, связанного со спецификой малых городов, а также особенностей географического положения и стратегии экономического развития города, можно выделить конкурентную борьбу за основные виды ресурсов: человеческие, финансовые и т.д. При этом ключевыми конкурентами выступают малые города и районы Пермского края и соседних регионов. Таким образом, рассматривая данный приоритет как ключевой в перспективах развития города, основной стратегической установкой города является создание условий, обеспечивающих привлечение на данную территорию ресурсов.
В связи с представленными выводами наиболее вероятным и отвечающим требованиям заинтересованных групп был признан сценарий: «Соликамск – самый комфортный город Прикамья», так как именно данный сценарий позволяет завоевать конкурентное преимущество в привлечении в первую очередь человеческих ресурсов и производных от них финансовых ресурсов.
В рамках согласованного сценария развития г. Соликамска до 2018 г. видение складывается на основе следующих принципов:
§ сохранение населения города за счет создания комфортной городской среды: качественного жилья, широкого спектра услуг, благоустройства города и т.д.;
§ активная социальная политика города;
§ создание экономических условия в целях обеспечения роста благосостояния жителей города.
О правильности выбранных приоритетов развития можно будет судить в процессе реализации данной стратегии.
Таким образом, стратегия развития любого муниципального образования направлена на решение ключевых приоритетных задач. Стратегические направления не являются автономными, независимыми друг от друга, а представляют собой единый комплекс действий, ориентированный на реализацию стратегических приоритетов.
Стратегия МО должна разрабатывается в соответствии с принципами, соответствующими рыночному планированию, обладать достаточной гибкостью и должна конкретизироваться в годовых планах, а также учитывать реальные возможности администрации.
|
|
|
