Отраслевые начала в управлении

В период, когда основной формой собственности признавалась государственная, а государство сосредоточивало в своих руках все функции непосредственного управления предприятиями, учрежде­ниями и организациями страны, данное понятие имело соответству­ющую этим условиям трактовку. Под отраслевым управлением по­нималась основанная на отраслевом принципе система специализи­рованного централизованного управления большинством предпри­ятий, учреждений и организаций данной отрасли¹ (экономики, соци­ально-культурной и иной деятельности) в тех или иных террито­риальных границах. В единую систему центрального отраслевого органа управления (по общему правилу ими являлись министерст­ва) входили в качестве ее основных звеньев предприятия, учреж­дения и организации данной отрасли, а также вышестоящие над ними органы отраслевого управления. Вышестоящие отраслевые органы представляли собой иерархию обширной власти над основ­ными звеньями единой организационно и юридически обособленной специализированной системы управления. Отношения по вертика­ли между звеньями единой системы центрального отраслевого орга­на строились на основе организационной и юридической подчинен­ности нижестоящих звеньев вышестоящим, доминирования полно­мочий первых над полномочиями вторых. Такая система усилива­ла ведомственную разобщенность в управлении, дублирование в осуществлении функций на нижестоящих уровнях, сковывала ини­циативу нижестоящих звеньев. Именно на базе отраслевого управ­ления были допущены извращения в управлении основными звень­ями отраслей, которые в публицистике были неточно квалифициро­ваны как административно-командная система, оцениваемая толь­ко в негативном смысле.

Смена социально-экономической системы и изменение роли государства в управлении обществом проявились в децентрализа-

' В Законе РФ о стандартизации под отраслью понимается совокупность субъектов хозяйственной деятельности независимо от их ведомственной при­надлежности и форм собственности, разрабатывающих и (или) производящих продукцию (выполняющих работы и оказывающих услуги) определенных ви­дов, которые имеют однородное потребительское или функциональное назна­чение.

388 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

ции управления предприятиями, учреждениями и организациями, включая такого рода объекты государственного сектора. В этих ус­ловиях обозначилась дифференциация в представлениях об отрас­левом управлении. Оно коренным образом изменилось применитель­но к экономической и социально-культурной сферам, но сохраняет свои прежние признаки применительно к отдельным отраслям ад­министративно-политической деятельности.

По отношению к экономической и социально-культурной сфе­рам отраслевое управление можно охарактеризовать следующими положениями:

1. В данных сферах сохранилось отраслевое управление. Но его структура, функции и полномочия органов принципиально измени­лись. Федеральные отраслевые органы разрабатывают предложе­ния и участвуют в формировании государственной политики, а так­же обеспечивают единую техническую политику в области произ­водства продукции отрасли; разрабатывают прогнозы развития и размещения предприятий подведомственной отрасли; разрабатыва­ют и реализуют федеральные целевые и научно-технические про­граммы по развитию отрасли; подготавливают предложения по со­зданию и ликвидации федеральных предприятий и организаций. Они финансируют в установленном порядке предприятия, учреж­дения и организации, объекты капитального строительства, осуще­ствляют экспертизу проектов и смет. На них возлагаются функции заказчиков целевых программ, закупки продукции для государ­ственных нужд. Такие органы назначают на должности и освобож­дают от должностей руководителей подведомственных предприя­тий, учреждений и организаций, заключают, возобновляют, изме­няют и расторгают с ними контракты.

2. Как о специфических формах отраслевого управления в на­стоящее время можно говорить о федеральном управлении и об отраслевом управлении субъектов РФ.

3. Предприятия, учреждения и организации отраслей в силу их самостоятельности не являются звеньями отраслевых систем управления, подчиненными вышестоящим отраслевым органам по всем вопросам их деятельности. Конечно, степень зависимости та­ких объектов государственного сектора выше, чем негосударствен­ных. Но вышестоящие органы не могут вмешиваться в основную деятельность государственных предприятий, учреждений и органи­заций. Это обстоятельство важно иметь в виду, ибо положениями об отдельных федеральных органах они по-прежнему включаются в их единые системы, что может вызвать искаженное представле­ние об их взаимоотношениях с вышестоящими органами. В зависи­мости от особенностей отраслей отдельные функции отраслевого управления могут быть централизованы.

4. В системе органов отраслевого управления появилось два блока органов: а) органы специализированных отраслей (Министер-

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

ство путей сообщения, Министерство культуры и др.); б) органы управления укрупненными отраслями, комплексами специализиро­ванных отраслей (Министерство транспорта и др.).

5. Отраслевые органы субъектов РФ не являются организаци­онными звеньями единых систем федеральных органов отраслево­го управления. Поэтому неправомерным является включение в по­ложения о министерствах и других отраслевых органах норм, в соответствии с которыми в их единую систему включаются одно­именные органы отраслевого управления субъектов РФ. В органи­зационном смысле это противоречит принципу разграничения пред­метов ведения и полномочий между органами государственной вла­сти РФ и ее субъектов.

6. По общему правилу, функции и полномочия органов отрас­левого управления ориентируются на общеотраслевые проблемы, на создание благоприятных условий для функционирования предпри­ятий, учреждений, организаций, развития профильных отраслей.

7. Территориальные органы министерств, государственных ко­митетов и других федеральных органов исполнительной власти являются звеньями их единых систем.

В административно-политической сфере имеются строго цен­трализованные системы управления. В единую систему некоторых федеральных отраслевых органов входят все нижестоящие органы в качестве организационных звеньев на основе жесткой иерархии управления (управление оборонной, государственной безопасностью, внешней разведкой и др.).

Следует иметь в виду, что отраслевое управление не изолиро­вано от территориального. Эти формы управления взаимодейству­ют, призваны во многих случаях дополнять друг друга. С органи­зационно-правовой точки зрения их взаимодействие может осущест­вляться по разным каналам и в различных формах: в разработке и реализации региональных и отраслевых программ, согласовании вопросов территориального размещения объектов отрасли и т. д. В последние годы все чаще используется договорная форма обеспе­чения их взаимных интересов.

Различные территориальные, межотраслевые и отраслевые аспекты управления тесно связаны с финансово-промышленными группами, правовые основы статуса которых установлены Феде­ральным законом от 27 октября 1995 г. "О финансово-промышлен­ных группах"¹. Это обусловлено тем, что такие группы участвуют в реализации федеральных и региональных целевых программ. Государственное регулирование их создания, деятельности и лик­видации осуществляется уполномоченным на то федеральным го­сударственным органом, который^ по смыслу этого Закона, образу­ется Правительством РФ. Выполнение указанных функций относит-

¹ СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4697.

390 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

ся к его исключительной компетенции. Так, группа юридических лиц может приобрести статус промышленно-финансовой группы лишь по решению полномочного государственного органа о ее государ­ственной регистрации. Он выполняет по отношению к ней опреде­ленные контрольные функции, например, вправе не чаще чем один раз в год потребовать отчета о ее деятельности и назначить ее ауди­торскую проверку. При выявлении нарушений законодательства упомянутый орган может предложить участникам группы устранить выявленные недостатки; обратиться в Правительство РФ с предло­жением о прекращении действия свидетельства о регистрации фи­нансово-промышленной группы и т. д.

Глава 22 "