Правовое положение публичных образований

 

Общие начала выступления в гражданском обороте. Публичные образования выступают в гражданских правоотношениях на равных началах с иными субъектами - физическими и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК). Несмотря на то что в указанной норме ГК воспроизведен лишь один из принципов гражданского права (юридическое равенство участников гражданских правоотношений), участие публичных образований в гражданском обороте предполагает распространение на их деятельность всех остальных общих начал гражданского законодательства (в частности, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства в частные дела и т.п.). Другое дело, что это не отменяет существования исключений из общих правил, обусловленных субъектной спецификой.

Равные начала участия публичных образований в гражданском обороте проявляются в следующем.

Во-первых, установлен запрет на осуществление присущих публичным образованиям властных полномочий. Например, публичное образование не может обязать другого участника гражданского оборота вступить с ним в договорные отношения, поскольку свобода договора (абз. 1 п. 1 ст. 421 ГК) подразумевает выраженную добровольно взаимную волю сторон. Усматривать принудительность, основанную на властных полномочиях в предусмотренных законом случаях заключения договора в обязательном порядке (абз. 2 п. 1 ст. 421 ГК), неверно, так как данное исключение из общего правила о свободе договоров установлено равным образом для всех участников гражданского оборота.

Во-вторых, невозможно использование каких бы то ни было преимуществ, проистекающих из присущих публичным образованиям властных полномочий. Так, публичное образование не вправе диктовать контрагенту конкретные условия договора, не выгодные для последнего и не соответствующие его интересам, поскольку общим для всех участников гражданского оборота является определение содержания договора по взаимосогласованному усмотрению (абз. 1 п. 4 ст. 421 ГК). Равным образом публичное образование не имеет каких-либо преимуществ при заключении гражданско-правовых договоров по сравнению с другими участниками оборота.

Говоря о равных началах выступления публичных образований в гражданских правоотношениях, важно не смешивать различные понятия. Участие публичных образований в гражданском обороте необходимо постольку, поскольку этого требует реализация задач публичной власти. Однако сама по себе подобная функциональная направленность деятельности не заменяет и не отменяет юридического равенства всех субъектов гражданского права. Иначе говоря, утрата властных полномочий в гражданских правоотношениях не противоречит природе публичных образований как носителей публичной власти.

С учетом сказанного трудно согласиться с суждениями о том, что властные полномочия публичных образований так или иначе проявляются в гражданских правоотношениях*(353). Например, такие суждения подкрепляются ссылкой на ст. 279 ГК о принудительном изъятии земельного участка для государственных нужд. Представляется, однако, что решение об изъятии земельного участка путем его выкупа принимается публичным образованием именно как публично-правовым субъектом, находящимся в отношениях власти - подчинения с третьими лицами. То обстоятельство, что указанное решение носит характер административного, публично-властного акта, не влияет на гражданско-правовую природу отношений по выкупу, которые складываются между соответствующим собственником и публичным образованием, поскольку гражданские правоотношения могут возникать на основе сложных юридических составов, включающих властное предписание (ст. 8 ГК).

Поэтому в научной литературе справедливо обращается внимание на то, что если регулирование отношений с участием публичных образований построено на началах верховенства последних, то не может идти речи о гражданско-правовой природе таких отношений*(354). Равным образом, если публичное образование пытается привнести в имущественный оборот властно-правовые начала, это свидетельствует лишь о допущенных публичным образованием нарушениях принципа юридического равенства субъектов гражданского права.

Другое дело, что норму ГК о равных началах участия публичных образований не стоит идеализировать. Законодатель достаточно непоследователен и зачастую, в ином отраслевом законодательстве, устанавливает фактические преимущества для публичных образований. Особенно это характерно для бюджетного законодательства, которым практически закреплен иммунитет публичных образований от фактической реализации мер имущественной ответственности в рамках внутренних (национальных) гражданских правоотношений (подробнее см. ниже)*(355). Таким образом, несмотря на формальное закрепление в п. 1 ст. 124 ГК принципа юридического равенства публичных образований со всеми иными участниками гражданского оборота, проблема практической реализации данного положения до сих пор законодателем последовательно не решена.

Правовой режим деятельности публичных образований. По общему правилу к публичным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях (п. 2 ст. 124 ГК). В сущности, это означает, что публичные образования, не являясь юридическими лицами, приравниваются к последним с позиций владения имуществом, выступления в гражданском обороте и т.п.*(356)

Из содержания указанного правового режима деятельности публичных образований следует важный для правоприменения вывод. Действие многих норм гражданского законодательства, касающихся юридических лиц, распространяется и на публичные образования (например, нормы о порядке вступления в договорные отношения и их оформлении и т.п.)*(357). Специального указания на то или иное публичное образование не требуется, поскольку общеправовой основой применения соответствующих законодательных положений служит правило п. 2 ст. 124 ГК.

Однако особенности публичных образований как субъектов гражданского права с неизбежностью обуславливают наличие многочисленных исключений из общего правила о распространении на деятельность публичных образований правового режима юридических лиц. Причем указанные изъятия могут следовать исключительно из закона, либо из особенностей публичных образований (п. 2 ст. 124 ГК). Следовательно, императивный характер указанной нормы ГК исключает возможность изменения правового режима деятельности публичных образований по произвольному усмотрению последних.

Что касается характера исключений, вытекающих из закона, то он может предусматривать:

1) нормы, которые применимы исключительно к публичным образованиям, т.е. нормы, регулирующие участие данных субъектов в гражданских правоотношениях (см., например, ст. 214, 215, 306 ГК и т.д.)*(358);

2) нормы, так или иначе устанавливающие ограничения в правовом режиме публичных образований по сравнению с юридическими лицами (см., например, ст. 1063 ГК, абз. 2 ст. 2 ФЗ "О простом и переводном векселе" от 11 марта 1997 г.*(359), согласно которому публичные образования вправе обязываться по переводному и простому векселю только в случаях, специально предусмотренных федеральным законом)*(360).

Вопрос о содержании второй группы исключений, вытекающих из особенностей публичных образований, далеко не однозначен. Отсутствие законодательного определения таких особенностей необоснованно расширяет границы судебного усмотрения и тем самым создает почву для искажения действительного смысла закона. Так, достаточно распространена практика, когда со ссылкой на "особенности публичных образований" суды освобождают их от ответственности за причиненный вред из-за отсутствия в бюджете средств, необходимых для его возмещения. Удовлетворение в этих условиях требований потерпевших, по мнение судебных инстанций, привело бы к фактическому пересмотру бюджета и нанесению вреда неограниченному кругу лиц*(361). Иначе говоря, положения об особенностях публичных образований трактуются судами как допускающие освобождение публичных образований от несения ответственности по своим обязательствам, если в бюджете отсутствуют на это денежные средства.

Не говоря уже о том, что суды явно выходят за пределы своих полномочий, принимая функции законодателя и отменяя положения ГК об ответственности публичных образований (ст. 126 ГК), сам по себе вывод о приоритетной защите прав и интересов одной категории субъектов гражданского права по сравнению с правами иных равных по статусу субъектов гражданского права противоречит основным началам гражданского законодательства (п. 1 ст. 1 ГК). Очевидно, что вопрос о наличии тех или иных особенностей, которые не позволяют применить конкретную норму гражданского законодательства, должен оцениваться в каждом конкретном случае. Однако критерий такой оценки должен быть ограничен функциональной направленностью деятельности публичных образований как участников гражданских отношений, проявляющейся в реализации задач публичной власти.

Исключения из общего порядка гражданско-правового регулирования, вытекающие из особенностей публичных образований, не могут толковаться в смысле оснований для приоритетной защиты прав и интересов отдельной категории субъектов и для безосновательного переложения негативных имущественных последствий ненадлежащей деятельности указанных субъектов на иных участников гражданского оборота.

Примером исключений из режима деятельности юридических лиц, обусловленных особенностями публичных образований и в действительности имеющих место, могут служить нормы, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, филиалам и представительствам, реорганизации и ликвидации и т.д. (ст. 50-61 ГК; см. также абз. 1 п. 2 определения Конституционного Суда РФ N 297-О).

Правоспособность публичных образований. Вопрос о характере правоспособности публичных образований сравнительно активно обсуждается на страницах учебной литературы*(362). В частности, все высказанные мнения можно разделить на две диаметрально противоположные позиции.

Согласно первой и наименее распространенной из них правоспособность публичных образований является общей (универсальной)*(363). Аргументом обычно служит утверждение о том, что государство, являясь носителем публичной власти и осуществляя законодательные функции, в принципе может осуществлять любые права и обязанности.

Согласиться с подобным мнением нельзя. Очевидно, что, осуществляя регулирование гражданских отношений, государство выступает как субъект публичного права. Однако в соответствии с прямым указанием п. 1 ст. 124 ГК в качестве участника гражданских правоотношений государство не вправе осуществлять свои властные полномочия. Следовательно, осуществление государством законотворческой деятельности не может учитываться при решении вопроса о характере правоспособности, содержание которой зависит от того, способен ли субъект в принципе приобретать любые права и нести обязанности без каких-либо законодательных ограничений либо же, напротив, объем прав и обязанностей ограничен (например, целями деятельности)*(364).

Согласно второй позиции, которая представляется более обоснованной, правоспособность публичных образований носит специальный характер*(365), т.е. объем возможных прав и обязанностей публичных образований изначально ограничен, в частности целями деятельности и публичными интересами.

Кроме того, наряду с приведенной точкой зрения высказываются мнения о целевом*(366) (поскольку содержание правоспособности вытекает из функции носителя публичной власти), специально функциональном*(367) (так как содержание правоспособности, детерминированное функциями государства, обуславливает ее целевую направленность, в конечном счете, на удовлетворение общественных потребностей) характере правоспособности.

Нетрудно заметить, что, по существу, аргументы сторонников специальной, целевой или специально функциональной правоспособности опираются на общую идею: правоспособность публичных образований всегда ограничена именно ввиду особенностей последних как участников гражданского оборота, деятельность которых имеет специальную функциональную направленность - реализацию задач публичной власти. Иначе говоря, содержательное совпадение формально различных позиций свидетельствует о том, что спор во многом носит терминологический характер.

Следовательно, независимо от названия характера правоспособности (специальная, целевая, специально функциональная или даже специально-целевая), общим остается одно: гражданская правоспобность публичных образований носит исключительно специальный характер, обусловленный особенностями публичных образований как участников гражданских отношений. Поэтому публичные образования могут иметь лишь те права и нести обязанности, которые необходимы для реализации ими задач публичной власти.

Формы участия публичных образований в гражданских правоотношениях. Вопрос о формах участия публичных образований в гражданских правоотношениях традиционно решается следующим образом*(368). Публичные образования наделены возможностью участвовать в гражданском обороте в двух формах:

1) в форме непосредственного участия - самостоятельно с помощью соответствующих органов (п. 1, 2 ст. 125 ГК), т.е. в порядке, аналогичном установленному в ст. 53 ГК для юридических лиц;

2) в форме опосредованного участия - через представителей (п. 3 ст. 125 ГК), т.е. посредством установления отношений представительства (гл. 10 ГК). Кроме того, иногда в научной литературе к видам опосредованной формы участия публичных образований в гражданском обороте относят выступление последних посредством учреждаемых юридических лиц - унитарных предприятий и учреждений*(369). Если отвлечься от юридической составляющей, можно согласиться с тем, что публичные образования, оставаясь собственниками имущества, переданного таким юридическим лицам на основе ограниченных вещных прав, так или иначе участвуют в гражданском обороте. Однако формально-юридически согласиться с этой позицией нельзя, поскольку указанные юридические лица признаются самостоятельными участниками гражданского оборота наряду с публичными образованиями (ст. 113, 120 ГК). Непосредственное подтверждение этот вывод находит в правилах о самостоятельной ответственности публичных образований и учреждаемых ими юридических лиц (ст. 126 ГК).

Что касается самостоятельного участия публичных образований в гражданском обороте, то необходимо учитывать, что в отличие от органов юридических лиц, полномочия которых определяются учредительными документами, полномочия государственных и муниципальных органов определяются рамками компетенции*(370), установленной исключительно Конституцией РФ, федеральными и региональными законами и подзаконными актами, а также актами муниципальных образований.

Указание на то, что государственные и муниципальные органы выступают от имени публичных образований, не должно вводить в заблуждение. В подобных случаях никаких отношений представительства не возникает, поскольку публичные образования в силу особенностей своей природы (коллективные субъекты) не могут самостоятельно приобретать права и обязанности иначе, чем через действия своих органов. Иное дело, что выступление публичных образований как самостоятельных субъектов в гражданском обороте посредством своих органов необходимо отличать от случаев самостоятельного хозяйствования последних, когда отдельные органы в качестве юридических лиц приобретают права и обязанности для себя (например, при приобретении каким-либо ведомством канцелярских принадлежностей для собственных нужд).

Обычно публичные образования участвуют в гражданском обороте посредством органов исполнительной власти (формально-юридически вряд ли имеются какие-либо препятствия к выступлению в обороте и посредством законодательных органов, хотя это не типично). В научной литературе нет единства мнений относительно того, могут ли высшие органы публичной власти выступать непосредственно от имени публичных образований в гражданском обороте*(371). Представляется, что теоретически высшие органы публичной власти все-таки могут быть наделены соответствующими полномочиями в особых случаях. Другое дело, что в настоящее время законодательством действительно не установлены случаи подобного участия.

К исполнительным органам относятся: 1) на федеральном уровне - Правительство РФ, федеральные министерства, агентства, службы и иные ведомства, включая территориальные органы (см., например, гл. 6 Конституции РФ; ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ*(372), Указ Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. N 314*(373)); 2) на уровне субъектов РФ - мэрии, администрации и т.п. (см., например, ст. 2, 17, 18 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ)*(374); 3) на муниципальном уровне - администрации, префектуры и т.п. (см., например, гл. 6 ФЗ о местном самоуправлении).

Что касается выступления публичных образований в гражданском обороте посредством представителей, то необходимо учитывать следующее.

Во-первых, органы государственной и муниципальной власти, юридические лица и граждане могут представлять интересы публичных образований лишь в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований (см., например, ст. 6, 38, 39 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ*(375); постановление Правительства РФ "Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции")" от 3 декабря 2004 г. N 738*(376)). Из этого, в частности, следует, что к органам, представляющим интересы публичных образований, относятся лишь те, которые не наделены специальными полномочиями согласно п. 1, 2 ст. 125 ГК (для реализации публичными образованиями самостоятельного участия в гражданском обороте).

Во-вторых, необходимо специальное поручение, исходящее от того или иного публичного образования. По существу, речь идет о надлежащем оформлении отношений представительства, которое может основываться на акте уполномоченного органа или на договоре. Следовательно, особенности приобретения публичными образованиями прав и обязанностей посредством представителей исключают наличие у последних полномочий, следующих из обстановки, в которой действует представитель (абз. 2 п. 1 ст. 182 ГК).

Виды гражданских отношений, в которых участвуют публичные образования. Признание публичных образований полноправными участниками гражданского оборота и распространение на режим их деятельности принципа юридического равенства свидетельствует о существующей у публичных образований равной возможности (наряду с иными участниками гражданского оборота) быть субъектами отношений, составляющих предмет гражданско-правового регулирования. Как следует из предыдущих глав настоящего учебника, эти отношения подразделяются: 1) на имущественные отношения, включая вещные, обязательственные (договорные и внедоговорные), наследственные и связанные с использованием и распоряжением объектами интеллектуальной деятельности отношения; 2) личные неимущественные отношения; 3) организационные отношения*(377).

Укажем на основные особенности участия публичных образований в данных отношениях.

Выступление в гражданском обороте, опосредующем перемещение товаров, работ, услуг, невозможно без участия, в первую очередь, в имущественных отношениях. Так, публичные образования, будучи собственниками (ст. 214, 215 ГК; см. подр. гл. 22 учебника), являются субъектами вещных отношений.

Правовой режим управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью имеет свои особенности, которые проявляются:

1) в существующих наряду с общими (абз. 1 п. 2 ст. 218 ГК) специальных способах приобретения (например, абз. 2 п. 3 ст. 225, ст. 228, 231, п. 2 ст. 233 ГК) и прекращения (например, ст. 238-243 ГК) права собственности;

2) порядке управления собственностью, функции по осуществлению которого от имени Российской Федерации и ее субъектов возложены на органы и лица, указанные в п. 1 ст. 125 ГК, а от имени муниципальных образований - на органы местного самоуправления и лица, указанные в п. 2 ст. 125 ГК (абз. 1 п. 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ"О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" от 25 февраля 1998 г. N 8*(378)).

Например, к таким органам и лицам, если речь не идет о специальных видах имущества (скажем, об объектах культурного наследия), относятся Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (далее - Росимущество) и его территориальные органы и подведомственные организации, а также специализированное государственное учреждение при Правительстве РФ "Российский фонд федерального имущества" (далее - РФФИ).

К числу полномочий Росимущества отнесено, в частности, осуществление полномочий собственника в отношении имущества унитарных предприятий и учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, в том числе составляющего государственную казну РФ, а также полномочий собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества; осуществление контроля за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности и в государственной собственности и т.д. (см. разд. II постановления Правительства РФ "О федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом" от 27 ноября 2004 г. N 691*(379); п. 1 постановления Правительства РФ "Вопросы реализации федерального имущества" от 20 декабря 2006 г. N 782*(380)).

РФФИ, в свою очередь, осуществляет функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, а также функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства (см. подр. разд. II постановления Правительства РФ "О Российском фонде федерального имущества" от 25 декабря 2002 г. N 925*(381); п. 2 постановления Правительства РФ N 782).

Министерство финансов РФ (далее - Минфин России) обеспечивает предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов в пределах лимита средств, осуществляет организацию формирования и использования ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ (п. 5.3.18, 5.3.20 постановления Правительства РФ "О Министерстве финансов Российской Федерации" от 30 июня 2004 г. N 329*(382)). Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ определяет условия охранных обязательств в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения при их приватизации (п. 5.11.1 постановления Правительства РФ "О Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации" от 17 июня 2004 г. N 289*(383)).

Органы государственной власти субъекта Федерации (органы местного самоуправления) самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в собственности субъекта Федерации (в собственности муниципального образования). В частности, они вправе передавать его во временное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным органам государственной власти и органам местного самоуправления (органам государственной власти субъекта РФ и органам местного самоуправления иных муниципальных образований), отчуждать это имущество, совершать иные сделки в соответствии с законодательством (пп. 1, 2 ст. 26.12 ФЗ об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Федерации, п. 2 ст. 51 ФЗ о местном самоуправлении).

Помимо участия в отношениях собственности, публичные образования могут быть субъектами некоторых вещных отношений, в частности связанных с сервитутами (абз. 4 п. 1 ст. 216, ст. 274, 277 ГК).

Осуществление прав собственника и иных вещных прав от имени публичных образований означает и наличие полномочий по применению вещно-правовых и иных средств защиты. Поэтому исковые требования соответствующих государственных и муниципальных органов по защите права собственности и иных вещных прав на имущество, в отношении которого они осуществляют права собственника, подлежат рассмотрению судами по существу как заявленные в защиту права федеральной собственности, собственности субъекта Федерации или муниципальной собственности (абз. 2 п. 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 8).

Публичные образования являются также полноправными участниками обязательственных отношений, причем как договорного, так и внедоговорного характера. Договорные обязательства, в которых участвуют публичные образования, подразделяются на два вида.

Первый из них образуют те договорные обязательства, в которых публичные образования выступают наравне с иными участниками гражданского оборота (например, доверительное управление имуществом (гл. 53 ГК), агентский договор (гл. 52 ГК) и т.п.).

Второй вид составляют договорные обязательства, в которых публичные образования являются исключительными субъектами. В частности, отдельными видами признаются такие обязательства, как поставка, подряд и научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы, выполняемые для государственных и муниципальных нужд (§ 4 гл. 30, § 5 гл. 37, гл. 38 ГК); государственный займ, в котором публичные образования могут выступать не только в качестве заемщика (например, путем выпуска государственных (муниципальных) ценных бумаг - ст. 817 ГК), но и займодавца.

Особенности субъектного состава второго вида обязательств сказываются на порядке их заключения, исполнения и прекращения. Так, обязательным условием для заключения договора для государственных (муниципальных) нужд является размещение соответствующих заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в порядке, установленном ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ*(384) (далее - Закон о размещении заказов). Причем функции заказчиков могут осуществляться различными органами в зависимости от содержания и цели заказа (например, функции заказчика по строительству таможен, таможенных пунктов пропуска и других объектов, необходимых для развития таможенной инфраструктуры, осуществляются Федеральной таможенной службой*(385)).

Что касается выступления публичных образований в качестве заимодавца, то особенности таких отношений займа проявляются в следующем. Помимо норм ГК, БК установлены специальные правила регулирования указанных отношений, заключающиеся в предоставлении публично-правовому образованию права на бесспорное взыскание процентов (платы) за пользование кредитом и пеней, а также заемных средств при их нецелевом использовании или нарушении срока возврата (п. 2 ст. 854 ГК, ст. 284, 284.1, 289, 290, 291 БК). Кроме того, возврат данных средств и плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет (п. 11 ст. 76 БК), что является основанием для отнесения этих платежей при определении очередности списания денежных средств со счета должника к третьей очереди (ст. 855 ГК РФ).

Внедоговорные обязательства с участием публичных образований могут возникать из односторонних сделок и в результате правонарушений. К первой группе относятся, например, обязательства из публичного обещания награды (гл. 56 ГК) и публичного конкурса (гл. 57 ГК); ко второй - деликтные обязательства (гл. 59 ГК) и обязательства из неосновательного обогащения и сбережения (гл. 60 ГК). При этом публичные образования в таких обязательствах могут быть не только должниками (например, при причинении вреда актами власти), но и кредиторами (например, при причинении вреда объектам природы) (подробнее о несении публичными образованиями ответственности см. ниже).

Публичные образования выступают субъектами наследственных отношений, приобретая имущество в качестве наследников по завещанию либо, если имущество является выморочным, в силу закона (ст. 1151 ГК). В частности, особенности участия публичных образований в указанных отношениях проявляются, во-первых, в необходимости наличия установленных законом условий наследования, а именно: имущество является выморочным, если отсутствуют иные наследники, либо никто из них не имеет права наследовать или все наследники отстранены от наследования, либо никто из наследников не принял наследства, либо все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника (п. 1 ст. 1151 ГК). Во-вторых, у публичных образований отсутствуют некоторые права, например право завещать свое имущество (поскольку распоряжение имуществом на случай смерти предоставлено только физическим лицам (п. 1 ст. 1118 ГК), вследствие чего открытие наследства связано со смертью гражданина (ст. 1113 ГК)), право на отказ от наследства (абз. 1 п. 1 ст. 1157 ГК).

Публичные образования участвуют в имущественных отношениях, связанных с осуществлением и распоряжением исключительными правами. Например, объекты интеллектуальной собственности могут быть созданы в результате выполнения государственного или муниципального заказа. Соответственно, осуществление указанных прав и распоряжение ими может заключаться в использовании результатов интеллектуальной деятельности для собственных нужд, выдаче лицензий третьим лицам. Другое дело, что удельный вес публичных образований в сфере отношений, связанных с интеллектуальной собственностью, гораздо меньше по сравнению с иными участниками гражданского оборота.

Что касается личных неимущественных отношений, то на первый взгляд может показаться, что публичные образования ввиду особенностей своей природы не могут быть субъектами указанных отношений, причем как связанных с имущественными отношениями, так и не связанных с ними. Действительно, достаточно сложно представить себе отношения с участием публичных образований, возникающие, например, по поводу таких нематериальных благ, как жизнь, здоровье, неприкосновенность частной жизни и проч.

Однако существо некоторых личных неимущественных отношений не исключает возможность признания публичных образований их участниками. Например, публичному образованию может принадлежать такое личное неимущественное право, как право на обнародование произведения науки, литературы и искусства (личное неимущественное право, связанное с имущественными). Гражданско-правовую природу имеют отношения, связанные с использованием наименований "Россия", "Российская Федерация" и образованных на их основе слов и словосочетаний в названиях государственных и негосударственных учреждений, организаций и других структур в своих фирменных наименованиях некоторых слов (личные неимущественные права, не связанные с имущественными). Подобное использование до принятия ФЗ "О государственной символике" допускается только с согласия Правительства РФ (за исключением общероссийских общественных и некоторых религиозных объединений, которые вправе использовать эти наименования без специального разрешения)*(386)). Соответственно, личные неимущественные отношения возникают при использовании иной символики, принадлежащей публичным образованиям.

Участвуя в имущественных отношениях, публичные образования не могут не вступать в отношения организационного характера. Например, подобные отношения возникают в случае организации и проведения торгов в форме конкурса на право заключить государственный (муниципальный) контракт, которые являются одним из способов размещения заказа (подп. 1 п. 1 ст. 10, гл. 2, 3 ФЗ о размещении заказов). Существом организационных отношений охватываются не только действия по подготовке торгов (извещение об их проведении, разработка соответствующей документации и т.п.), но и порядок их проведения.

Представляется, что организационные отношения с участием публичных образований складываются и в случае заключения последними предварительных договоров, создания хозяйственных товариществ и обществ, а также иных юридических лиц, и, соответственно, участия в деятельности этих лиц, например посредством принятия решений (иногда эти отношения относят к разновидности имущественных отношений).

Ответственность публичных образований. Выступление в гражданском обороте предполагает не только приобретение прав, но и несение на равных с иными участниками гражданского оборота началах обязанностей, в том числе связанных с бременем ответственности.

Гражданским законодательством на публичные образования распространен принцип самостоятельной ответственности субъектов гражданского права (пп. 2-5 ст. 126 ГК). Это означает, что Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования и созданные ими юридические лица (унитарные предприятия и учреждения) не отвечают по обязательствам друг друга. Данный принцип в равной мере применим, во-первых, к случаям несения договорной ответственности, т.е. ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение принятых муниципальными образованиями обязанностей по договорам*(387), и, во-вторых, к случаям несения внедоговорной ответственности, которая может наступить за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, возникших из односторонних действий, либо за вред, причиненный личности или имуществу физического лица и имуществу юридического лица (в частности, специальным деликтом является причинение вреда в результате незаконных действий (бездействия) государственных (муниципальных) органов либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления - ст. 1069 ГК), а также вследствие неосновательного обогащения*(388).

Вместе с тем из правила о самостоятельной ответственности существуют исключения двух видов:

1) прямо установленные законом: публичные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам казенных предприятий (п. 5 ст. 115 ГК) и бюджетных учреждений*(389) (абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК) при недостаточности имущества последних.

Причем указанная ответственность публичных образований является особым видом субсидиарной ответственности, на который общие нормы о субсидиарной ответственности, установленные ст. 399 ГК, распространяются с особенностями, установленными ст. 120 ГК (собственник имущества учреждения несет субсидиарную ответственность по его обязательствам только при недостаточности у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств). Следовательно, особенность такой ответственности состоит в том, что собственник имущества учреждения не может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд искового требования к основному должнику. Поэтому в случае предъявления кредитором иска о взыскании задолженности учреждения непосредственно к субсидиарному должнику без предъявления иска к учреждению суду на основании п. 2 ст. 46 АПК следует предложить кредитору привлечь основного должника к участию в деле в качестве другого ответчика, а при несогласии истца - по своей инициативе привлекает основного должника к участию в деле в качестве другого ответчика (абз. 2 ч. 2 ст. 46 АПК) (абз. 3-7 п. 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Г

⇐ Предыдущая25262728293031323334Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: