 |
Критерии оценки и методики определения эффективности деятельности элит
|
|
|
|
При подборе критериев оценки эффективности наблюдается в течение последних нескольких лет постепенный сдвиг от суммарных показателей, характеризующих материальную сторону жизни, к показателям качества жизни. Данные сдвиги характеризуют, прежде всего, оценки управленческой деятельности в развитых странах мира и укладываются в концепцию человеческого развития.
Правда, в отечественной практике при оценке эффективности и результативности власти все еще доминируют критерии, основанные на показателях потребительской динамики. Это просматривается и в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, и документах Правительства и Думы. Данные показатели рекомендуются в качестве основных оценочных и в ряде последних монографических исследований: "...показатель ВРП на душу населения и следует принимать в качестве критериального показателя действенности макроэкономической политики. Оценка может производиться на основании данных о динамике этого показателя. В качестве дополнительных используются показатели размаха вариации в ходе процесса усиления однородности экономического пространства".
Использование данной методики в сочетании с методикой оценки баланса используемых бюджетных средств применительно к российским условиям дает известную иерархию регионов на донорские и дотационные, "богатые" и "бедные". Вместе с тем, в современных условиях данная методика уже малоперспективна и не может претендовать на универсализм. Кроме того, учитывая контекст "устойчивого развития", она просто недостаточна. В число универсальных претендует войти методика, основанная на оценках показателей человеческого развития.
|
|
|
Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) рассчитывается на основе трех показателей:
1) долголетия, измеряемого как ожидаемая продолжительность жизни при рождении;
2) достигнутого уровня образования, измеряемого как комбинация показателя грамотности взрослого населения и доли граждан в возрасте до 24 лет, обучающихся в начальной, средней и высшей школе;
3) уровня жизни, измеряемого на базе доли реального ВВП, приходящегося на душу населения.
Применение ИРЧП к оценке не только развития страны в целом, но и ее регионов позволяет дать иную картину их ранжирования1, перспектив развития и, как следствие, эффективности управления. Анализ состояния регионов Северного Кавказа, традиционно относимых к регионам - аутсайдерам, показывает, что их "отсталость", с этой новой точки зрения, носит в существенной мере внешний характер и обусловлена невысокими показателями ВРП на душу населения, ввиду отсутствия здесь крупных месторождений и перерабатывающих производств. Что касается собственно показателей человеческого потенциала, то ожидаемая продолжительность жизни на Северном Кавказе наиболее высокая в России, а уровень образования в половине регионов данной группы близок к среднероссийскому или даже превышает его. К этому стоит добавить, что показатели теневой экономики здесь превышают среднероссийские. Поэтому реальный ВРП на душу населения, вряд ли соответствует официальным статистическим данным.
И еще одно принципиальное замечание, касающееся критериев оценки эффективности государственной власти и управления, Коль все большее значение здесь придается комплексным и многофакторным подходам, необходимо учитывать не только, так сказать показатели "сверху", ориентирующие на лучшие результаты, достигаемые в развитых странах, но и показатели "снизу", свидетельствующие о среднемировой, международной оценке эффективности госуправления.
|
|
|
Здесь обращает на себя внимание методика предельно-критических показателей развития (ПКПР), разработанная под руководством академика Г.В. Осипова.
Оценочные значения ПКПР на уровне 2001 г. представлены в табл. 1
Анализируя данные показатели и сопоставляя данную методику оценки с показателями ИРЧП, мы приходим к выводу о существовании своеобразного "коридора эффективности". Его границы "снизу" образуют для современных государств показатели ПКПР, а границы "сверху" - дифференцированные показатели ИРЧП, присущие группе наиболее развитых государств. Привязка реалий российского развития к границам данного коридора и рассмотрение их в динамике позволяют, с одной стороны вычленить значимость управленческих воздействий, а, с другой, оценить их эффективность.
Следует отметить с этой точки зрения, что в 2000-2002 гг. наблюдались явные сдвиги к лучшему в рамах "коридора эффективности" и их в значительной степени следует связать именно с действиями Президента РФ и его администрации, направленные на улучшение структуры госуправления и повышение его эффективности.
Опора на описанные выше интегративные подходы к анализу и оценке эффективности госуправления позволяет перейти от оперирования данными, касающимися так называемой отраслевой эффективности (показатели действий лишь исполнительной ветви власти и ее отдельных структур, а также итоги развития, характеризуемые показателями отдельных сфер жизни общества) к оценке интегративной эффективности, связанной с результатами взаимодействия различных ветвей и уровней государственной власти.
Табл.1
| № п/п | Название показателя | Предельно-критическое значение в мировой практике | Величина показателя в 2001 г. в РФ | Вероятные социально-политические и экономические последствия | ||
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | ||
| ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ | ||||||
| 1. | Уровень падения промышленного производства | 30-40% | 50% | Разрушение промышленного потенциала | ||
| 2. | Доля импортных продуктов питания | 30% | 35% | Стратегическая зависимость страны от импорта | ||
| 3. | Доля в экспорте продукции обрабатывающей промышленности | 45% | 12% | Колониально-сырьевая структура экономики | ||
| 4. | Доля в экспорте высокотехнологичной продукции | 10-15% | 1% | Технологическое отставание экономики | ||
| 5. | Доля от ВВП от государственных ассигнований на науку | 2% | 0,4% | Разрушение научно-технического потенциала | ||
| 6. | Доля студентов (на 100 тыс. населения) | 180 | 278 | |||
| СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА
| ||||||
| 7. | Соотношение доходов 1 0% самых богатых и 1 0% самых бедных граждан | 10: 1 | 14: 1 | Антогонизация социальной структуры | ||
| 8. | Доля населения, живущего за чертой бедности | 10% | 34% | Люмпенизация населения | ||
| 9. | Соотношение минимальной и средней заработной платы | 1:3 | 1:18 | Деквалификация и пауперизация рабочей силы | ||
| 10. | Уровень безработицы | 8-10% | 12% (с учетом скрытой безработицы) | Рост социально обездоленных категорий населения | ||
| ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ СИТУАЦИЯ | ||||||
| 111. | Условный коэффициент депопуляции (отношение числа умерших к числу родившихся) | 1 | 1,63 | Интенсивная депопуляция: смертность превышает рождаемость | ||
| 112. | Суммарный коэффициент рождаемости (среднее число детей, рожденных женщиной в фертильном возрасте) | 2,14-2,15 | 1,19 | Отсутствие простого замещения поколений | ||
| 113. | Средняя продолжительности жизни населения а 1998 г. | США, Великобритания 75 лет, Швеция -78, Япония -79 | Россия -67 лет (60 - у мужчин, 72 -у женщин) | Снижение жизнеспособности страны | ||
| 114. | Доля лиц старше 65 лет к общей численности населения (коэффициент старения населения) | 7% | 11% | Старение населения | ||
| ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ СИТУАЦИЯ | ||||||
| 115. | Суммарные поступления для экологической безопасности (% от ВВП) | 5% (Германия) | 0,1% | Угроза экологической безопасности | ||
| Девиантное поведения | ||||||
| 116. | Уровень преступности (количество преступлений на 100 тыс. населения) | 5-6 тыс. | 6-6,5 тыс. (с учетом латентной преступности) | Криминализация общественных отношений | ||
| 117. | Уровень потребления алкоголя | 8 л. абс. алкоголя на чел. в год | 14-15 л. абс. алкоголя на чел. в год | Физическая деградация населения | ||
| 118. | Число суицидов на 100 тыс. населения | 20 | 40 | Фрустрация массового сознания | ||
| 119. | Уровень распространенности психической патологии на 1000 чел. | 284 (1992 г.) 360 (2010г.) оценка, выборочные исследования по 25 странам мира | 280 (1992г.) 354 (2010г.) оценка | Разрушение личности | ||
| ПОЛИТИЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ
| ||||||
| 220. | Доля граждан, выступающих за кардинальное изменение политической системы | 40% | 42% | Делигитимация власти | ||
| 221. | Уровень доверия населения к центральным органам власти | 25% | 14% | Отторжение власти народом | ||
| ДУХОВНАЯ СФЕРА | ||||||
| 222. | Доля затрат на культуру в государственных расходах | 2,5% | 1,5% | Потеря культурного наследия | ||
Вместе с тем, ориентация на "коридор эффективности" в достаточной мере, с нашей точки зрения, позволяет учитывать требования и подходы "устойчивого развития". С одной стороны, здесь нет педалирования на чисто потребительские и затратные ориентиры и учитываются показатели состояния окружающей среды и ресурсов.
С другой стороны - конкретно с точки зрения "нижних границ", управленческая система должна оперативно устранять дисфункции и аномалии, грозящие привести к потере эффективности и неустойчивому (а то и кризисному) состоянию социальной системы (глобальной или национальной).
Обращаясь от обсуждения общих составляющих эффективности государственной власти к анализу их проявлений в тех или иных исторических, цивилизационных и региональных условиях российского государства, следует подчеркнуть значимость действия специфических российских цивилизационных факторов.
Проблема создания оптимальной системы взаимодействия центральных, региональных и местных структур управления в Россия имеет давнюю историю. Однако при всем своеобразии каждого исторического периода, в новых социальных и этнополитических условиях проблема воспроизводилась, прежде всего, в связи с цивилизационными условиями России. Суммируя основные черты этого своеобразия, наиболее существенно сказывающиеся на системе государственного управления, отметим следующее:
· чрезвычайная сложность геополитического положения, включенность в разноплановый геополитический контекст, связанный с взаимодействием России с государствами разных цивилизационных центров и формационных типов, растянутость границ;
· значительная растянутость коммуникаций и отсутствие наиболее эффективных коммуникационных средств (железные и шоссейные дороги, речные и морские пути) на большей части территории; неравномерность развития коммуникаций;
- диспропорции в размещении производительных сил (удаленность топливно-энергетических и добывающих центров от перерабатывающих, сельскохозяйственных - от промышленных и т.д.);
· производственно-демографическая асимметрия (менее развитая система производительных сил в регионах с расширенным воспроизводством населения) и наоборот;
|
|
|
· существенное отличие и, зачастую, худшие от соседних государств природно-климатические условия хозяйствования на большей части территории. Следует также отметить, что действие данных факторов удавалось компенсировать переходом к мобилизационной модели развития. Однако такой режим в условиях России удавалось поддерживать только за счет сверхцентрализации государственного управления.
Оценивая эффективность взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти в современных условиях значительной децентрализации государственной власти, следует констатировать существенно снизившееся влияние государства на протекание политических и социально-экономических процессов. Нынешняя модель госуправления пока не учитывает в должной степени цивилизационное своеобразие и исторический опыт России, Это показала и практика последних лет, когда попытки усилить властную вертикаль в 2000-2001 гг. достаточно быстро привели к положительным сдвигам во всех сферах общественной жизни.
Правда, наметившееся некоторое улучшение экономической конъюнктуры и положительный экономический рост в 1999-2008 гг. далеко не во всем связан с управленческим воздействием. Серьезное воздействие здесь оказали внешние факторы:
1) последствия дефолта 1998 г., обусловившие возникновение финансово-экономических барьеров в рыночном обмене между Россией и внешним миром, и создавшие благоприятствующий режим для развития внутреннего рынка (временное сокращение оттока капиталов, выгодные ценовые соотношения, снижение активности внешних конкурентов и т.п.);
2) высокая внешнеэкономическая конъюнктура, связанная с экспортом топливно-энергетических ресурсов.
Вместе с тем, действие этих же факторов сказывается на развитии экономики разнонаправлено: высокое влияние экономической конъюнктуры способствует увеличению вывоза топливно-энергетических ресурсов, снижая их предложение на внутреннем рынке; внутренний экономический рост способствует большему потреблению топливно-энергетических ресурсов, приводя в ближайшей перспективе к их дефициту, росту цен и ограничению потребления, что в конечном итоге скажется на экономическом росте. Действие данных тенденций обозначает вместе с тем и новые управленческие сюжеты, связанные с необходимостью усиления и разнообразия государственных методов воздействия на экономику и управление межрегиональными процессами.
Наряду с действием новых экономических факторов, требующих усиления государственного влияния, следует отметить негативно сказывающееся на государственной целостности развитие автономизации регионов и снижение межрегиональных связей, быстрое развитие региональных диспропорций.
Угрозы государству связаны также с низким уровнем межрегионального взаимодействия в борьбе с организованной преступностью, контрабандой и теневой экономикой, религиозным экстремизмом и терроризмом. Криминальные структуры и террористические организации более умело, чем органы государственного и регионального управления пользуются растянутостью российских коммуникаций, наличием межрегиональных и ведомственных барьеров, слабым контролем за финансовыми и товарными потоками, перемещениями людей и транспорта.
Следует также отметить развитие процессов культурно-национальной и культурно-территориальной автономизации (зачастую стихийной, связанной с различными материально-техническими и экономическими возможностями), угрожающими целостности единого информационного, культурно-образовательного, языкового пространства страны.
Необходимо подчеркнуть, что новая генерация политиков начала активные шаги по усилению государственного влияния на социально-экономические и политические процессы в стране. Имеются в виду законопроекты и указы, связанные с усилением структур межрегионального управления. Это создает новый контекст для научных разработок, но не отменяет их, поскольку актуальными остаются проблемы организации эффективного управления и обеспечения целостности страны.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подытоживая проделанный анализ концептуальных подходов к проблеме эффективности государственной власти и управления в заключение необходимо отметить следующие моменты.
Критерии эффективности власти достаточно сложны и зависят не только от функциональных и нормативных требований к ней. В случае государственной власти ее эффективность выступает, с одной стороны, в качестве результирующей удовлетворения интересов населения и элит, а с другой, как соотношение целей и результатов с используемыми средствами (ресурсами).
В определенных ситуациях (например, насыщение среды развития субъектами потребления, либо исчерпание ее ресурсного или рекреационного потенциала) наступает время, когда, скажем, потребительские и иные интересы, удовлетворение которых выступает важнейшим показателем эффективности, вступают в антагонизм с системой условий и возможностей последующего развития. И, напротив, удовлетворение показателей с этой стороны, порождает антагонизм между ожиданиями населения и действиями властей.
В этом случае наблюдается выход за пределы коридора эффективности и попадание на траекторию неустойчивого развития.
Неустойчивость, таким образом, тесно связана с неэффективностью и обусловлена двояким образом; дисгармонией интересов элит и общества, с одной стороны, и рассогласованием управленческих воздействий с граничными требованиями внешней среды и ресурсов.
Среди разных методов оценки эффективности, результатных и экспертных, особое место занимают оценочные позиции населения. От них, зависит, прежде всего, легитимность власти. Следует подчеркнуть, что социологические данные последнего времени свидетельствуют и о готовности российских элит и общества к мерам повышения организованности и порядка в рамках сложившихся демократических институтов. Вместе с тем есть и потребность в более интенсивном развитии этих институтов. Иными словами, порядок, которого ждут от власти, не должен воздвигать новых барьеров между народом и властью. Он связан с правопорядком, значительным повышением защищенности населения от криминала, коррупции, безработицы, различных злоупотреблений чиновников и группы частных интересов. Думается, что выбор российского вектора движения, связанного с этими ожиданиями, будет наиболее правильным.
Завершая обзор оценок и мнений представителей научного и административного сообществ и населения, хотелось бы обратить внимание на проблему "пределов роста". Как бы не укреплялось и не усиливались возможности того или иного уровня власти, нельзя забывать о том, что чисто административные ресурсы любой власти весьма ограничены. И этот потенциал начинает резко убывать без значительной поддержки населения. А сама власть превращается в одну из крупных корпораций, работающих на свои собственные интересы. Если не предпринять шагов по сплочению общества, развитию гражданского общества, расширению его прав и ответственности (в том числе делегируя ему часть общественно-государственного потенциала и компетенции), то никакие меры по укреплению властной вертикали не дадут в конечном итоге должного эффекта. Достаточно взглянуть на нынешние оценки российских сенаторов эффективности разных уровней российской власти. Восемьдесят процентов этих оценок расположено в диапазоне "средняя эффективность - слабая эффективность". А 1/3 из них - в области "слабая эффективность". Думается, что население оценивает действенность российской власти еще более строго. Магистральный путь укрепления власти - не столько административные реформы, сколько реформы, ведущие к формированию гражданского общества.
Вместе с тем, хотелось бы подчеркнуть следующее. Придерживаясь точки зрения профессора Старостина А.М. по данной проблематике, считаем, что анализ концептуального уровня проблемы, мнений экспертного сообщества позволяет прийти к выводу, что в современной России начался процесс движения от по преимуществу ситуационных подходов к эффективности к выстраиванию механизмов государственной власти, эффективно действующих в длительной перспективе.
Именно в этом ключе и следует рассматривать, в частности, введение системы федеральных округов. Если первоначально их образование связывалось с укреплением вертикали государственной власти, то ныне их функции все более смещаются в сторону координации действий ветвей государственной власти и контроля над принятыми решениями и использованием бюджетных средств и имущества.
С переходом от одного этапа к следующему в деятельности округов наблюдается и смещение в задействуемых факторах, определяющих эффективность. Если на первом этапе -это были факторы, способствующие восстановлению единого нормативно-правового и информационного пространства, то ныне возрастает значимость факторов, связанных с кадровой политикой, контролем и координацией работы различных федеральных ведомств и региональных органов власти. Надо полагать, что на этом пути и будет достигнут эффект эмерджентной эффективности, когда функционирование государственных органов будет способствовать положительной динамике роста человеческого потенциала в России в целом и в каждом ее регионе.
Анализ проблем эффективности российских властвующих элит оставляет достаточно противоречивое ощущение. С одной стороны, элитократия продолжает укреплять свои позиции во власти, с другой, происходит явная управленческая переориентация, которая связана с существенным изменением целей и ценностей общенационального развития. И все-таки, оценивая совокупный потенциал современных российских политических элит, следует отдать им должное в вопросах удержания власти и владения манипулятивными технологиями. С точки зрения властного позиционирования деятельность современных российских элит достаточно эффективна.
|
|
|
