 |
Двухпартийная система: становление и развитие
|
|
|
|
Положение парламента в конституционной системе определяется двумя фундаментальными принципами - парламентского верховенства и парламентарного (ответственного) правления. Реальное же функционирование всего парламентского механизма основано на существовании в стране двухпартийной системы. Под ее влиянием находится вся организация избирательного процесса - начиная от выдвижения кандидатов, деления страны на избирательные округа и кончая способом подсчета голосов избирателей. Она оказывает определяющее воздействие на внутреннюю организацию и деятельность парламента. Под ее влиянием сложились наиболее существенные конституционные соглашения, обусловливающие весь комплекс отношений между парламентом и правительством.
При двухпартийной системе обе партии попеременно сменяются у власти. В таких условиях правительство, как правило, располагает поддержкой большинства в палате общин, и это дает ему весьма сильные позиции в парламенте.
В 70-х года 17 века во вновь ставшем центром политической борьбы парламенте постепенно оформились 2 политические партии – тори и виги[5]. Тори являлись сторонниками усиления королевской власти и англиканской церкви. Социальную базу партии составила землевладельческая аристократия – старое феодальное дворянство. Виги, опиравшиеся на новое дворянство и буржуазию, выступали за сохранение конституционной монархии при сильной власти парламента.
Сдвиги в социально-экономической сфере, произошедшие в 19 веке в Англии, привели к изменениям в политической жизни. На политическую арену вышли новые классы, активно вступившие в борьбу за свои права.
С 30-х годов 19 века вплоть до окончания Первой мировой войны шёл процесс трансформации вигов и тори в либералов и консерваторов, обретения ими облика партий в подлинном смысле этого слова. Это был заключительный этап функционирования двухпартийной системы «либералы – консерваторы».
|
|
|
Окончательное организационное оформление либеральная партия получила в 1877 году, когда была создана Национальная либеральная ассоциация. Своей целью она провозгласила завоевание мест в парламенте и других выборных органах представительной власти, претворение в жизнь концепции либерализма. Английский либерализм выступал как идейно-политическое течение, принципы которого разделяли представители различных слоёв: аристократии, буржуазии, бюрократии, интеллигенции, рабочих. Лидерами либеральной партии, оставившими заметный след в истории Великобритании, были У. Гладстон, Г. Кемпбелл-Баннерман, Г. Асквит, Д. Ллойд Джордж.
Имевший длительную историю и традиции английский консерватизм завершил организационную перестройку в консервативную партию созданием в 1883 году Национального союза консервативных ассоциаций. В английском консерватизме при наличии различных тенденций утвердилась сформулированная Бенджамином Дизраэли (1804-1881) программа «демократического торизма», основу которой составляли идеи сохранения и укрепления роли монарха, палаты лордов и церкви, консолидации и расширения колониальной империи, утверждения «величия Англии». В то же время консерваторы признавали необходимость решения социальных проблем путём создания для буржуазии благоприятной рыночной коньюктуры и дополнительных источников сверхприбыли, которые могли бы обеспечить высокий уровень занятости, повышение заработной платы и другие формы улучшение жизненного стандарта масс.[6]
Я опишу этот важный период более подробно.
Акт о народном представительстве 1867 года, внёсший изменения в избирательное право Соединённого Королевства, создал новую ситуацию в политической сфере: электорат увеличился почти на один миллион человек, примерно в два раза, а основную часть новых избирателей составили представители трудящихся слоёв населения[7]. Именно их голоса должна была принимать теперь во внимание любая политическая партия, претендовавшая на успех во всеобщих выборах. Закон содержал в себе поправку, внесённую либералами и принятую правительством консерваторов, фактически отменявшую десятифунтовый порог[8].
|
|
|
В новую эпоху массового избирателя ведущие политические партии Англии вступили с разным багажом. У консерваторов опыт политических отношений с трудящимися практически отсутствовал, поэтому положение их соперников – либералов – представлялось более предпочтительным[9]. В то время в обществе существовало довольно распространённое мнение о том, что либералы вправе рассчитывать на голоса рабочих, но, как выясняется, всё обстояло далеко не так просто.
В новых условиях либеральная партия могла рассчитывать не только на общие симпатии трудящихся, но и на вполне реальную поддержку тех рабочих, которых уже удалось вовлечь в орбиту либерализма путём членства в рабочих клубах, демократических или радикальных ассоциациях.
В отличие от своих коллег радикалы, занимавшие левые позиции в партии, в шестидесятые годы имели контакты с организованным рабочим движением, успешно сотрудничали с рабочими в рамках движения за реформу избирательного права. Радикально настроенные бизнесмены выступали за повышения благосостояния рабочих, видя главное средство для достижения подобной цели в либеральной политике. Делались попытки для установления непосредственного союза между рабочими и либералами. В качестве примера можно привести Бирмингемскую ассоциацию, стремившуюся объединить под знаменем либерализма представителей самых разных классов. Особенно энергичные усилия, направленные на завоевание поддержки рабочих, предпринимал Дж. Брайт – один из наиболее авторитетных радикалов середины шестидесятых годов. В этом плане весьма показательна его кампания зимой 1866 – 1867 годов; когда он выступил с речами в крупнейших городах Англии. В результате левое крыло партии пользовалось вполне определённой поддержкой рабочих.
|
|
|
Хотя новые веяния в либеральной партии и не выглядят столь основательно, как «новый торизм» Дизраэли или энергичные, целенаправленные усилия консерваторов по реорганизации своей партии, всё же после парламентской реформы либеральному руководству удалось определить своё отношение к рабочим, влиявшее на их политику на протяжении достаточно длительного периода, вплоть до первой мировой войны. Речь идёт о так называемом «либ-лейбизме» (данное выражение происходит от слов «либеральный» и «лейбористский»). В англоязычной литературе в это понятие вкладывается, прежде всего, понятие сотрудничества между либерализмом и трудом в политических вопросах, причём трудящиеся рассматриваются в качестве младшего союзника.
В осуществлении политики либ-лейбизма сначала участвовали лишь представители левого, радикального крыла партии либералов, но затем к ней присоединились и более умеренные политики. Трудящихся в данном союзе представляли рабочие лидеры нового поколения, вышедшие из профсоюзной олигархии, отличавшиеся практическим складом ума. Большинство их стояло за классовое сотрудничество, разделяло привязанность к либерализму, считало, что без финансовой поддержки либералов самостоятельные политические действия рабочих невозможны.
В мае 1868 года Великобритания начала готовиться к всеобщим выборам, намеченным на ноябрь. На выборах либеральная партия одержала убедительную победу. Новое правительство, сформированное Гладстоном, за годы пребывания у власти провело целый ряд законов, касавшихся образования, здравоохранения, местного самоуправления, замещения должностей на гражданской службе, тред-юнионов. Сделано было немало, однако трудно согласиться с Дж. Коулом, считавшим, что в области социального законодательства кабинет либералов добился «замечательных результатов». Ведь именно в конце 60-х – начале 70-х годов политика либ-лейбизма понесла ощутимые потери[10].
В 1874 году консервативная партия сумела впервые за четверть века выиграть парламентские выборы и завоевать прочное большинство в палате общин. Правительство Дизраэли находилось у власти более шести лет – до следующих выборов 1880 года. Часто билли, которые они хотели провести через парламент, носили ярко выраженный политический характер: закон 1876 года о народном просвещении, 1875 о здравоохранении, ранние их разработки касавшиеся жилищного и рабочего вопроса. Социальные мероприятия правительства Дизраэли в определённой степени были попытками доказать, что пылкие заверения тори в годы их оппозиции об их горячем стремлении улучшить положение народных масс и их резкая критика деятельности либерального правительства в этом направлении не были пустой риторикой. Партия обещала провести давно назревшие преобразования в социальной сфере, и помощники Дизраэли в меру своих способностей, желания и возможностей пытались продемонстрировать стране верность данному слову. Как и следовало ожидать от частичных и постепенных реформ, проведённых в духе осторожного квази-либерализма, их эффективность была смешанной. Простое перечисление принятых законов даёт преувеличенное впечатление об их практическом значении. Верно, что большинство из них содержало определённое позитивное зерно, но они были слишком слабы, половинчаты и нерешительны для того, чтобы адекватно решить породившие их проблемы. Показательно, что не прошло и года после принятия закона о загрязнении рек (1874 года), как тори признали невозможность его проведения в жизнь без нового законодательства.
|
|
|
На рубеже 19-20 веков либеральная партия переживала острый идейный и организационный кризис. Многие полагали, что после отставки консерваторов либералы будут неспособны сформировать жизнеспособное правительство. Но уже в конце 1905 года, после объединение соперничавших за влияние фракций, партия вернулась к управлению страной и оставалась у власти до 1915 года. Кризис партии в конце 19 века во многом был связан с её расколом в 1886 году, когда группа либералов во главе с Чемберленом проголосовала в парламенте против билля правительства Гладстона (лидера либералов в 1868-1894 годах) о предоставлении Ирландии самоуправления. Возникшая таким образом в палате общин фракция либералов-юнистов вскоре по своим практическим целям сблизилась с консерваторами. По ряду вопросов юнисты выступали в духе крайнего шовинизма (джингоизм).
Поражение либералов на парламентских выборах и образование консервативного правительства Солсбери (1895-1902), в котором Чемберлен стал министром колоний, были восприняты как общая катастрофа партии и привели к дальнейшему росту в ней дезинтеграционных процессов.
|
|
|
Начавшаяся в 1899 году война с бурами привела к появлению среди либералов двух групп – империалистов и «пробуров» (радикалов), между которыми находилась основная часть партии, занимавшая умеренные позиции.[11] После окончания бурской войны начался процесс консолидации либеральных сил, который в основном протекал в русле критики консервативного правительства по вопросам образования, протекционизма, выдачи лицензий на торговлю спиртными напитками и эксплуатации китайских рабочих в Южной Африке.
На сессии парламента в 1902 году произошло «политическое чудо» - все группы либералов, а также часть либералов-юнионистов выступили против внесённого правительством билля о школах. Чтобы понять причины этого явления, необходимо обратиться к конфессиональной ситуации в Британии. В начале 20 века принадлежность к той или иной партии в многом определялась религиозным фактором. Консерваторы поддерживали государственную англиканскую церковь, либералы – нонконформистские организации. Последние старались отдать своих детей в государственные школы, где вопросы религии преподавались, в отличие от церковных, факультативно. Суть нового закона состояла в том, чтобы, передав часть средств из местного бюджета церковным (в основном англиканским) школам, повысить уровень народного образования в стране. Закон, проведённый в парламенте консервативным большинством, вызвал бурю протеста среди налогоплательщиков-нонконформистов, которые отказывались платить за содержание английских школ.
Начавшийся в 1902 году процесс организационного объединения либералов в основном завершился к концу 1905 года формированием правительства с участием всех партийных групп и был закреплён в начале 1906 года на парламентских выборах. Попытка правого крыл партии занять доминирующее положение в правительстве не удалась. В процессе консолидации либералы не выдвинули собственной конструктивной программы и использовали в тактических целях ссылки на непопулярные мероприятия консерваторов. Идейная разобщенность либералов в эти годы не была преодолена.
Итак, можно сделать вывод, что сложившаяся в Великобритании на базе общности стратегических целей система двухпартийного управления не только не исключала, но напротив, подразумевала преемственность политики либеральных и консервативных кабинетов. Само пребывание в оппозиции являлось своего рода сотрудничеством. Стабильность политической системы гарантировала поступательное развитие общества в направлении всё более ясно выраженного учёта интересов всех социальных слоёв.
Парламентские реформы
Для Великобритании 19 – начала 20 веков одним из наиболее значительных событий стал переход к строю буржуазной демократии. Но в отличие от Франции или США, где буржуазно-демократические порядки установились в ходе революций, британский путь к ним лежал через реформы, в том числе парламентские. Их необходимость обуславливалась архаичностью системы формирования нижней палаты. Основную массу её депутатов составляли представители мелких городов и местечек, в разное время получивших это право. Одни из таких поселений давно уже были оставлены жителями, другие насчитывали лишь по несколько десятков человек, отчего все они числились «гнилыми». В среднем на одно местечко приходилось 12 избирателей и 2 депутата. Вследствие такой практики Лондон с полумиллионным населением избирал четверых депутатов, а 165 тысяч населения графства Корнуэллс посылало 44 своих представителей. К тому же множество местечек являлись собственностью крупных землевладельцев, которые прямо указывали жителям, за кого им следовало голосовать. В конце 18 века из 658 депутатов 424 были фактически назначены лендлордами. В то же время новые города, выросшие на волне промышленной революции, либо вообще не выбирали, либо имели представительство, не соответствующее численности населения. Поэтому городская промышленная буржуазия настойчиво добивалась реформирования избирательной системы.
Началу этому положила реформа, проведённая вигами в ещё 1832 году. Акт о народном представительстве[12] уничтожил 56 «гнилых» местечек (статья 1 Акта о народном представительстве 1832), сократила представительство от оставшихся тридцати (статья 2), распределила освободившиеся в парламенте 143 места в пропорции: 13 депутатских мандатов предоставили Шотландии, Уэллсу и Ирландии, по 65 получили сельские и городские округа (статья 3 и 4). Кроме того, расширили круг избирателей. В городах ими стали все собственники домов, приносивших не менее 10 фунтов стерлингов в год, и арендаторы квартир, платившие за них такую же годовую сумму. В графствах – владельцы участков (фригольдеры), а также наследственные и долгосрочные арендаторы (копигольдеры), имевшие 10 фунтов годового дохода с земли. Краткосрочные арендаторы становились избирателями при годовом доходе более 50 фунтов стерлингов. Право голоса, таким образом, получила сельская и городская буржуазия.
Нововведения, отражённые в статьях с тринадцатой по двадцать седьмую, имели своей основой желание урегулировать порядок избрания депутатов. Однако статья двадцать шестая вводила серьёзные ограничения, основывающиеся на порядке регистрации и отсылающие к 27 статье.
Статья 27 прямо указывала: «…Ставиться непременным условием, что никакое лицо не будет внесено в списки избирателей в каком-либо году, если оно не владеет указанными помещениями в течение двенадцати календарных месяцев, предшествующих последнему дню июля в соответствующем году…».
Широкое разочарование ограниченностью билля о реформе вызвало массовое движение в поддержку «Народной хартии», включавшей 6 основных пунктов: всеобщее избирательное право для взрослого мужского населения; равные избирательные округа; ежегодное переизбрание членов парламента; оплата труда парламентёров; тайное голосование; отмена имущественного ценза при выборах в парламент. В 1836 году в Лондоне была создана «Ассоциация рабочих», ставшая ядром «чартизма» - рабочего движения за всеобщее избирательное право. Политическую платформу движения составила хартия[13]. Неоднократно чартисты вносили в парламент петиции о «Народной хартии, но каждый раз палата общин отвергала их. Чартистское движение подкрепляло требования к парламенту массовыми демонстрациями и рабочими митингами[14].
«Чартизм» сотрясал Англию до 1848, его отзвуки чувствовались вплоть до середины 50-х годов. Он потерпел поражение, но показал всеобщую заинтересованность в справедливом представительстве, с которым связывались надежды на социальные преобразования. Буржуазия, стремившаяся к усилению политического влияния, использовала желание широких масс участвовать в формировании парламента, сделав ставку на расширение электората за счёт наиболее обеспеченной части рабочего класса, на голоса которых имела основание рассчитывать.
Проведённая в 1867 году вторая парламентская реформа окончательно уничтожила «гнилые» местечки, передав графствам 30 и городам 23 освободившиеся места. Новые избирательные правила существенно понизили имущественный ценз. Право голоса в городах получили не только владельцы домов и те, кто уплачивал 10 фунтов годовой арендной платы за жильё, но и все наниматели квартир, даже дешёвых, если они платили налог в пользу бедных. В графствах избирателями стали собственники и наследственные арендаторы земли с доходом не менее 5 фунтов в год, а также краткосрочные арендаторы, получавшие 12 фунтов стерлингов годового дохода. Реформа включила в число избирателей мелкую буржуазию, квалифицированных рабочих, зажиточных фермеров.
Регулируя, таким образом, распределение лиц, имеющих право участвовать в выборах депутатов, Акт о народном представительстве 1867 года довольно чётко выделял категории таковых, одновременно отменяя старые и вводя новые ограничения, менее жёсткие. Это, в конце концов, способствовало дальнейшей демократизации избирательной системы Англии.
В 1872 году либералы ввели на парламентских выборах тайное голосование, что было давним требованием демократических сил. Затем либеральная партия обеспечила проведение в 1884-1885 годах третьей парламентской реформы. Для жителей графств вводились такие же условия получения права голоса, как и для населения городов. Избирателями становились все, кто имел дом или платил за аренду квартиры не менее 10 фунтов стерлингов в год. К голосованию были допущены мелкие фермеры. Кроме того, реформа предусмотрела новое распределение избирательных округов примерно по 50 тысяч человек в каждом. Крупные города получили право посылать по нескольку депутатов в соответствии с числом жителей (Лондон стал избирать 52 депутата).
В результате проведения парламентских реформ смягчилась политическая напряжённость в обществе.
Ещё одним важнейшим следствием реформ явились изменения в составе избирателей. Первая парламентская реформа довела их до 670 тысяч, вторая позволила иметь 2 миллиона 500 тысяч, третья – 5,7 миллионов, что расширило социальную базу электората. Великобритания несколько приблизилась к осуществлению одного из важнейших принципов демократического государства, которым является участие народа в управлении путём волеизъявления на выборах. Но и при этом избирательное право не стало всеобщим. Возможность голосования связывалась не с личностью, а с владением домами. Их собственники могли быть избирателями во всех округах, где они удовлетворяли установленным правилам.
Допуск к избирательным урнам мелкой буржуазии, высокооплачиваемых рабочих, фермеров изменил облик палаты общин. С 1832 по 1901 года число депутатов парламента, имевших земельную собственность, уменьшилось с 464 до 198, а количество депутатов-финансистов, владельцев промышленных, транспортных и торговых предприятий возросло с 86 до 655. Реформы обеспечили политическое преобладание в нижней палате представителей буржуазии, тогда как лендлорды потеряли былое господство в ней.
В то же время наследственная верхняя палата ограничивала законодательную деятельность Палаты общин, имея возможность отклонить любой её законопроект. Это не соответствовало интересам буржуазии, которая не хотела больше мириться с привилегированным положением лендлордов. Укрепить политические позиции промышленной буржуазии и был призван проект перераспределения полномочий между палатами. Он вызвал ожесточённое сопротивление лордов. Только получив согласие Георга Пятого пополнить верхнюю палату сторонниками реформы, премьер-министр Асквит заставил лордов утвердить билль, получивший название «Акт о парламенте для определения отношений между палатой лордов и палатой общин и для ограничения срока полномочий парламента 18 августа 1911 года»[15]. Поводом к реформированию парламента послужил конфликт правительства с палатой лордов, которая отклонили предложенный правительством и утверждённый палатой общин бюджет. Встал вопрос о самом существовании палаты лордов. Выход был найден в реформе парламента, ограничившей права верхней палаты. Билль о парламенте предусматривал:
1. Финансовый билль, принятый палатой общин, но неутверждённый верхней палатой в течение месяца, представлялся королю и после его одобрения становился законом.
2. Нефинансовые билли, отвергнутые палатой лордов, но принятые нижней палатой в трёх чтениях, шли на утверждение короля, если между первым и последним чтением прошло не менее двух лет.
3. Введение жалованья депутатам и пятилетний срок деятельности нижней палаты.
Получили объективную возможность претендовать на место в Палате общин люди без личного состояния – мелкая буржуазия, интеллигенты, рабочие.
Оттеснив на второй план палату лордов и контролируя большинство в палате общин, правительство превращалось в главный орган государственной власти, возвышавшийся над парламентом[16].
|
|
|
