 |
Конституция РСФСР 1918 года: принятие, основные положения
|
|
|
|
Основная задача рассчитанной на настоящий переходный момент Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики заключается в установлении диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в виде мощной Всероссийской Советской власти в целях полного подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и водворения социализма, при котором не будет ни деления на классы, ни государственной власти. (Раздел 2. Гл.5 ст.9 Конституции России 1918 г.)
Начиная с первого дня своего существования Советское государство издает целый ряд актов конституционного характера. Это декреты: О мире и О земле; Декрет О суде и др., Обращение Петроградского ВРК «К гражданам России» и обращение II Всероссийского съезда Советов «Рабочим, солдатам и крестьянам». Важным правовым актом, который почти целиком вошел в первую Советскую Конституцию, была Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов 12 января 1918 г.
Но формы власти и управления во многом складывались стихийно. Чтобы урегулировать этот процесс и закрепить те формы, которые соответствовали главным устоям новой государственности, была необходима официальная Конституция. Ее создание - переломный момент в становлении Советского государства[1].
Рождение Советского государства сопровождалось появлением Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой 25 января 1918 г. III Всероссийским Съездом Советов. Она вошла в текст первой Советской Конституции и является ныне памятником права[2]. Некоторые авторы прямо называют декларацию – первым документом советской России носящей конституционный характер. Однако декларация в некоторых случаях может не являться конституционным документом, но содержать нормы ведущей отрасли права. Чаще всего она издается при разъяснении гражданам, общественности, мировому сообществу официальной политики в области межнациональных отношений или в связи с оценкой общественно-политической и экономической обстановки.
|
|
|
Но вернемся к течению истории. 10 июля 1918г. Всероссийский Съезд Советов как высший орган новой власти, установившейся в результате государственного переворота, принял Основной Закон, закрепивший принципы организации Советской власти, форму правления, территориальное устройство, отношения власти и народа, государственные символы. Это была по существу первая в истории Российского государства формальная конституция, представленная в едином нормативном акте.
Что же принес Основной закон новорожденной стране? Какие цели преследовали большевики, поспешно создавая для страны Конституцию? Какие функции несла на себе Конституция и каковы были тенденции развития конституционно-правовой мысли в Советской России?
Принятию Конституции РСФСР 1918г., предшествовала непростая борьба за ее содержание. III Всероссийский съезд Советов, состоявшийся в январе 1918г., выдвинул подготовку Конституции РСФСР в качестве одной из первоочередных задач Советской власти. Съезд, в частности, поручил Центральному Исполнительному Комитету подготовить следующему съезду Советов основные положения Конституции РСФСР.
Однако в связи с резким обострением в феврале-марте 1918 г. международной обстановки (прекращение в Брест-Литовске мирных переговоров с Германией и наступлением германской армии), а также усложнением внутреннего положения Советской России всё внимание большевистской партии и Советского правительства было направлено на сохранение советского строя. Работа ВЦИК по разработке Конституции была временно отложена.
|
|
|
IV Всероссийский съезд Советов, состоявшийся 14-16 марта 1918 г., носил внеочередной характер. Вся работа этого чрезвычайного съезда была связана с вопросом о заключении Брестского мирного договора с Германией. По предложению фракции большевиков съезд ратифицировал мирный договор, заключенный в Брест-Литовске. И только после утверждения Брестского мирного договора Советская власть получила возможность заняться организацией систематического и повседневного государственного управления всеми областями социалистического строительства.
К весне 1918 г. в самых главных своих чертах сложилась система высших органов власти и управления, и подходил к концу процесс организации государственного аппарата на местах. Однако не было ещё достигнуто ни структурного единообразия в строительстве местного государственного аппарата, ни необходимого согласования во взаимодействии центральных и местных органов, основанных на последовательном проведении принципа демократического централизма. Компетенция различных государственных органов также не была должным образом определена. Нужно было придать уже сложившемуся в своей основе механизму Советского государства необходимую стройность и недостающую ему чёткость в работе всех звеньев государственного аппарата.
30 марта 1918 г. ЦК РКП(б) рекомендовал ВЦИК четвёртого созыва образовать Конституционную комиссию. 31 марта 1918 г. ЦК партии ещё раз отметил актуальность введения в действие первой Советской Конституции и подчеркнул, что период завоевания власти кончился, идёт основное государственное строительство.
В соответствии с рекомендациями ЦК партии 1 апреля 1918 г. большевистская фракция ВЦИК, по докладу Я. М. Свердлова, утвердила своих кандидатов в Конституционную комиссию. В её состав должны были войти также и представители ряда народных комиссариатов. В тот же день на заседании ВЦИК было принято постановление о создании Конституционной комиссии и определено представительство в ней фракций.
Конституционная комиссия состояла из 15 человек. В неё вошли: от большевистской фракции ВЦИК – Я. М. Свердлов, М. Н. Покровский, И. В. Сталин; от фракции левых эсеров – Д. А. Магеровский и А. А. Шрейдер; от максималистов – А. И. Бердников (с совещательным голосом), а также представители народных комиссариатов по делам национальностей, юстиции, финансов, по военным делам, внутренних дел и ВСНХ. На первом организационном заседании комиссии, состоявшемся 5 апреля 1918 г., её председателем был выбран Я. М. Свердлов.
|
|
|
19 апреля 1918 г. на заседании комиссии ВЦИК голосовали по трем проектам: большевиков, М. А. Рейснера, эсеров-максималистов. Комиссия приняла проект большевиков. Дальнейшая работа над разделами проекта проводилась тремя подкомиссиями.
Работа в комиссии проходила в условиях борьбы фракций. Участие в комиссии эсеров несколько осложняло работу, хотя сколько-нибудь существенного влияния на ее ход оказать не могло, поскольку большевики преобладали в комиссии: против 2 – 3 эсеров могли выступить 10 – 12 большевиков. Столкновения мнений были не только на межпартийной основе, но и возникали между самими большевиками. Это объяснимо. Создавалась первая в истории человечества Конституция социалистического государства, не имеющая никаких прецедентов, а опыт нового государственного строительства был весьма невелик.
Борьба развернулась, прежде всего, вокруг вопроса о диктатуре пролетариата, основного конституционного принципа. Левые эсеры выступили против того, чтобы в Конституции была закреплена идея диктатуры пролетариата.
«Проект Конституции Трудовой Республики», представленный эсерами-максималистами, также отрицал идею диктатуры пролетариата. Такую позицию занимали по ряду принципиальных вопросов «левые коммунисты», которые, по существу, также отрицали необходимость переходного от капитализма к социализму периода и необходимость сильного государства диктатуры пролетариата.
Анархо-синдикалистская концепция «левых коммунистов» была отражена в проекте «Основных начал Конституции», разработанном профессором М. А. Рейснером.
В проекте роль Советов сводилась к функции простого представительства социально-хозяйственных коллективов трудящихся – «производителей». Отрицалась в принципе национальная основа Советской федерации, и предлагалось строить Советскую Республику «на началах свободного федеративного союза» отдельных городов, губерний, уездов и волостей. Это мотивировалось тем, что крупное государство и демократия несовместимы, что демократия возможна лишь в мелких самоуправляющихся коммунах, не подчинённых центральной государственной власти и объединённых в «вольную федерацию».[3]
|
|
|
Проекту Рейснера был противопоставлен документ под названием «Тезисы о типе федерации», выработанный при участии Я. М. Свердлова и И. В. Сталина.[4]
На основе данный тезисов был разработан «Проект общих положений Конституции РСФСР», который после детального обсуждения в Комиссии вошёл в качестве составной части в окончательный текст первой Советской Конституции. Эти идеи и были положены в основу одобренного Конституционной комиссией 19 апреля 1918 г. проекта большевиков «Общих положений Конституции РСФСР».
В ходе подготовки первой советской Конституции некоторые вопросы были просто обделены вниманием, в частности идея конституционного правосудия не обсуждалась, как идеологически неприемлемая.
Комментируя уже в 1923 году проект новой Конституции, подготовленный главным образом профессором М.А.Рейснером, который предусматривал, что никакой закон не может быть издан в противоречие конституции, что «такой акт почитается не имеющим никакой обязательной силы», Г.С.Гурвич иронизировал: «… кто будет судить, противоконституционен тот или иной акт центральной власти или нет. Неужели она сама? Она конечно некомпетентна… А создать в Советской Республике федеральный суд с правами конституционного телохранителя проект не решился». И далее Г.С.Гурвич констатировал, что «единственно правильный вывод из этого положения … предоставить ЦИКу право изменения и дополнения конституции. В этом была единственная возможная гарантия от нарушений и лучший способ обеспечить закономерное развитие и рост основного закона в согласии с требованиями жизни».
Конституция РСФСР 1918 г., исходя из принципа полновластия Советов, не допускала возможность судебной проверки конституционности нормативных правовых актов. Конституционный контроль по смыслу Конституции возлагался на Всероссийский съезд Советов и ВЦИК, а впоследствии в определенной мере и на Президиум ВЦИК.
М.А. Рейснер уже после начала действия этой Конституции пытался в косвенной форме теоретически обосновать неприемлемость судебного конституционного контроля для советского государства. В лекциях на ускоренном курсе Академии Генерального Штаба РККА в 1918/1919 учебном году ученый положительно оценивал «особую формальную защиту» Конституции в США «особым федеральным судом», видя в этом «большую … неприкосновенность конституции … необычную законность, необычную твердость этого правового и конституционного характера современной демократии». Вместе с тем он признал такой «блестящий … прекрасный акт» неприемлемым для России, объясняя это идеологическими мотивами, а также тем, что принятая конституция — «это временное учреждение», и стоит ли для ее охраны «сооружать такой колоссальный, громоздкий аппарат». России, по мнению М.А. Рейснера, необходима гибкая и подвижная Конституция, которая не давала бы возможности «останавливаться на закостенелых формах», а для этого она «построена на началах не правовой законности, а целесообразности, телеологии, позволяющей влить в нее любое содержание». «Поэтому, как далее подчеркивал ученый, — когда мы говорим, что в основу нашей конституции положена идея цели и целесообразности, это значит, что наш основной закон не есть воплощение неподвижности и мертвой справедливости, … но есть только рабочий чертеж, план общественного строительства… А такой план не претендует на непогрешимость».
|
|
|
«Отсюда, — резюмировал М.А. Рейснер, — вытекает и для нас совершенно иное отношение к основному закону или конституции, нежели то, которое мы встречаем при конституции строго правовой. И если в последнем случае главная задача заключается в толковании и применении раз и навсегда установленного закона и приходится подгонять под него все другие или совершенно не предусмотренные случаи, то у нас на первое место выдвигается обязанность постоянной критики и работы над усовершенствованием конституционного закона»[5].
Острым пунктом борьбы, разгоревшейся в Комиссии, был и вопрос о правовом положении СНК и о взаимоотношении ВЦИК и СНК.
Декрет II Всероссийского съезда Советов об образовании рабочего и крестьянского правительства установил, что контроль над деятельностью народных комиссаров принадлежит Всероссийскому съезду Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и его Центральному Исполнительному Комитету.
17 ноября 1917 г. на заседании ВЦИК по предложению Я. М. Свердлова был принят Наказ о взаимодействиях ВЦИК и СНК, в котором подтверждалось решение II Всероссийского съезда Советов о том, что СНК целиком ответствен перед ЦИК. Мероприятия же по борьбе с контрреволюцией могут быть проводимы СНК непосредственно, под условием ответственности перед ЦИК. Наказ устанавливал периодичность отчётов каждого члена СНК перед ЦИК и порядок ответов СНК на запросы ЦИК.
Тот же принцип во взаимоотношениях ВЦИК и СНК был отражён в резолюции III съезда Советов «О федеральных учреждениях Российской Республики».
Представители буржуазных партий, входившие во ВЦИК, утверждали, что СНК игнорирует ВЦИК, бесконтрольно принимая законодательные акты. Поэтому в проекте Положения «Об отделах Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета», подготовленного подкомиссией в составе А. И. Бердникова, Г. С. Гурвича и М. Я. Лациса, предлагалось упразднить Совнарком и народные комиссариаты, создав вместо них Совет ВЦИК и особые коллегии – отделы ВЦИК. Эти коллегии должны были делегировать на заседании Совета ВЦИК «непостоянных лиц».
В результате, по словам одного из авторов проекта, «теперешние министры устраняются, а у нас остаются коллегии».
Деятельность коллегий должна была координироваться Советом ВЦИК, образуемым из представителей коллегий и членов ВЦИК, законодательные функции предоставлялись Всероссийскому съезду Советов ВЦИК, его Совету и отделам и, кроме того, «совокупности Советов, посылающих представителей на съезд Советов, а также 1/10 этих Советов».
Проект имел целью фактически ликвидировать правительство как единый оперативный орган, осуществляющий повседневное руководство страной.
Выступивший против проекта подкомиссии Я. М. Свердлов заявил, что предложения о ликвидации СНК и сосредоточении функций управления в отделах ВЦИК идут вразрез с происходящим на практике процессом постепенной ликвидации отделов ВЦИК и их слияния с одноимёнными народными комиссариатами.
С конца апреля центр тяжести работы Комиссии был перенесён в подкомиссии. Большие задачи стояли перед подкомиссией по избирательному праву и местным органам власти и управления. Она обобщила и привела в стройную систему разнообразную практику и нормы, регулировавшие избирательное право, порядок образования и компетенцию всех звеньев системы местных органов власти и управления.[6]
Окончательная разработка проекта Конституции для представления его V Всероссийскому съезду Советов была поручена специальной комиссии ЦК РКП(б) во главе с В. И. Лениным. 3 июля 1918 г. эта комиссия под председательством В. И. Ленина рассмотрела два проекта: Комиссии ВЦИК, внеся в него некоторые положения из проекта Наркомюста. По предложению В. И. Ленина в текст Конституции (вводным разделом) была включена Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, а также добавлен ряд статей.
Конституция РСФСР была принята V Всероссийским съездом Советов, который открылся 4 июля 1918 г. в Москве, в Большом театре. На съезд прибыло 1164 делегата с правом решающего голоса. В их числе было 773 коммуниста, 352 левых эсера, 32 делегата от других партий. На заключительном заседании съезд заслушал доклад о проекте Конституции и проект одобрил.
В своём постановлении о принятии Конституции (Основного закона) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики съезд указал: «Утверждённая III Всероссийским съездом Советов в январе 1918 г. декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа вместе с утверждаемой V Всероссийским съездом Советов Конституцией Советской республики составляют единый Основной Закон Российской Советской Федеративной Республики». Окончательную редакцию Конституции съезд поручил ВЦИК. Отредактированный текст Конституции был опубликован 19 июля 1918 г. С этого момента Основной Закон РСФСР вступил в действие.
- Итак, страна обрела свой первый Основной закон.
- Первая Конституция состояла из 6 разделов и включала 17 глав и 90 статей.
- Каковы же были цели и функции создания первой Российской Конституции?
В юридической науке признано, что, исходя из общесоциального предназначения, конституция выполняет ряд функций: политическую, правовую, учредительную и др.[7] Так, политическая функция отражает тот эффект, который вносит конституция в сферу властных отношений. Именно в Основном Законе изначально фиксируются правовые установления, так или иначе характеризующие устройство государственной власти, порядок и методы ее деятельности, взаимоотношения с другими социальными субъектами, в том числе и с теми, которые также претендуют на власть (отдельные индивиды, политические партии, профсоюзы, церковь и др.).
Правовая, или юридическая, функция состоит в том, что именно Основной Закон выполняет роль первоисточника и эталона официального права, ставя в единые рамки всех субъектов правовых отношений, сосредоточивая в себе «правила игры», обязательные для всех, — правооснову жизни всего общества. Одновременно эти правила возведены в закон, а, следовательно, обладают общеобязательностью, формализованностью, высшей юридической силой, обеспечиваются в случае надобности принудительным механизмом.
Учредительная функция конституции заключается в том, что именно закону такого порядка отведена роль вводить новые институты власти, призванные привести к позитивным переменам в обществе. Именно конституционная форма придает проводимым реформам легитимный характер.
Анализируя первую Российскую Конституцию можно констатировать ее преимущественный политический характер – закрепление нового строя, новых основ государственной власти. Советская власть спешила с утверждением своих основ.
В советском конституционном праве выделяли еще так называемую идеологическую функцию, отрицающую идеологическое многообразие и навязывающая населению страны одну государственную идею. Несомненно, что и эта функция была основой новой Конституции.
Основной Закон РСФСР от 10 июля 1918г. «вживил» в сознание российского народа феномен под названием «конституция», однако его сущностная порочность обусловила аномальное уродливое развитие реальных конституционных отношений. Конституция не была задумана и не явилась поэтому механизмом ограничения власти в Российском государстве. Напротив, она закрепила полновластие Советов как сугубо централизованной системы (вышестоящий мог отменить любое решение нижестоящего), а Всероссийский съезд Советов и ВЦИК имели право брать к своему ведению все вопросы по своему усмотрению[8].
Кроме узаконения прямого насилия первая Конституция РСФСР провозгласила прямое неравенство среди населения страны. Например, лица, не относящиеся к беднейшим слоям населения, не обладали политическими правами, в частности избирательным. Таким правам, как свобода слова, печати, собраний и союзов придавался сугубо политический характер, они закреплялись только за трудящимися (п.14, 15, 16 главы 5 раздела I). Но и эти немногочисленные свободы, предоставленные отдельной части населения, были отнюдь не безусловны. Пункт 23 главы 5 раздела II гласил: «Руководствуясь интересами рабочего класса в целом, РСФСР лишает отдельных лиц и отдельные группы прав, которые используются ими в ущерб социалистической революции».
Сама идея уничтожения эксплуатации человека человеком тут же заменялась идеей эксплуатации человека государством: вводилась всеобщая трудовая повинность (п. «е» главы 2 раздела II). Полностью отрицался принцип разделения властей (п.31 главы 7, п.62 главы 12 раздела III), признанный в правовой теории неотъемлемым элементом конституции.
Первая конституция России оказалась законом, закрепляющим тоталитаризм, бесконтрольность государственной власти, т.е. антиконституционным по сути. Однако с точки зрения формальной Конституционный закон 1918г. безусловно, имел все признаки Основного: он был утвержден выборным органом власти; провозгласил республиканскую форму правления, федеративное государственное устройство (п.1 главы 1 раздела I); установил порядок формирования представительных органов власти через избирательную систему (раздел IV). За трудящимися впервые были закреплены некоторые политические и социально-экономические права (глава 5), равенство в правах независимо от расы и национальности. Этот Закон, несомненно, выполнял учредительную функцию, ибо вводил или санкционировал новые институты власти: систему Советов, структуру и компетенцию правительства, государственные символы и др. В нем были зафиксированы принципиально иная, чем прежде, система власти и новые основания ее отношений с оппозиционными силами. С этой точки зрения можно считать, что Конституция РСФСР 1918г. выполняла и свою политическую функцию.
Правовой функции «повезло» меньше: многие положения этого Закона были изначально сформулированы не в виде правовых норм, а в виде декларативных установлений, задач, констатации факта проведенных преобразований. Так, первый из шести разделов представляла «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», которая по сути своей и содержанию была скорее политическим, чем правовым документом. Что касается тех положений Конституции, которые были сформулированы именно как правовые нормы, то наиболее важные из них имели неправовое содержание, т.е. выражали антиправо. Это — нормы, которые устанавливали политическое неравноправие граждан, вводили принудительный труд, узаконивали фактическое насилие, репрессии в отношении целых сословий, выводили власть из правовых рамок, оправдывая любые средства в достижении поставленных политических целей: экспроприация, вторжение в право частной собственности, прямое подавление, лишение прав.
В основу данного документа, как и режима, который ему соответствовал, была положена теория насилия, диктатуры, в сущности отрицающая идею права.
Социальная функция оказалась искореженной в не меньшей мере. С одной стороны, новая власть во главу угла ставила именно трудящегося человека, привлекая его к политической жизни, ставя задачу ликвидировать безграмотность, стремясь изжить социальный паразитизм. Эти нормы, несомненно, имели социальную ценность. С другой стороны, общесоциальный потенциал Советской власти оказался с «минусовой» отметкой. Конституция не обезопасила от насилия отдельную личность и отрицала возможность представить во власти различные социальные интересы; напротив, она узаконила тоталитарную власть, которая навязывала обществу единственно возможный путь развития. Оправдывая прямые репрессии, классовую вражду, Конституция выполняла антисоциальную функцию, разделяя население на «своих» и «врагов».
В области международной политики новая власть согласно Конституции 1918 г. вела себя не менее противоречиво. С одной стороны, ставились, казалось бы, весьма разумные задачи — достижение «демократического мира трудящихся без аннексий и контрибуций на основе свободного самоопределения наций», провозглашение полной независимости Финляндии и свободы самоопределения Армении (п.4, 6 главы 3 раздела I). С другой — оправдывались явно неправовые действия в области международного общения: аннулирование займов, разрыв тайных договоров, разрыв «с варварской политикой буржуазной цивилизации» (п.«г» главы 2, п.4, 6 главы 3 раздела I), т.е. отказ от преемственности не только во внутренней, но и во внешней политике. Здесь уместно заметить, что именно развитие отечественного конституционного законодательства в XX в. показало важность разработки и использования института преемственности в целях сохранения правового пространства в условиях перехода общества от одной социально-политической системы к другой.
|
|
|
