Понятие местного самоуправления и управления. Правовое регулирование местного самоуправления

И управления

Термины "местное самоуправление" и "управление", хотя это совсем не одно и то же, не всегда различаются друг от друга. Надо знать, что местное самоуправление характеризуется главным признаком – выборностью. Органы местного самоуправления – это те органы, которые избираются непосредственно гражданами.

Местное управление – это органы, назначаемые центральной властью. В этом их главное отличие: самоуправление – избираемые органы, управление – назначаемые. Однако справедливо отмечается, что выборность – не единственное свойство и качество органов местного самоуправления.

Главные признаки самоуправления

Органы местного самоуправления должны не только избираться, но и обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т.е. иметь реальные права.

Полномочия местных органов, как правило, закрепляются в специальных нормативных актах. Ряд зарубежных конституций содержит либо главы, либо отдельные статьи, посвященные местному самоуправлению. Как правило, такие главы не велики по объему и содержат отсылки к текущему законодательству. Так, например, конституция Японии содержит главу 8 "Местное самоуправление". Эта глава включает всего четыре статьи (ст. 92-95). Она включает лишь основные принципы и положения, касающиеся местного самоуправления. Там говорится, что в стране имеются такие органы и работа их устанавливается законом, главные должностные лица органов публичной власти избираются населением, местные органы имеют право управлять своим имуществом. Специальный закон, применяемый в отношении какого-то конкретного местного органа может быть издан парламентом не иначе как с согласия большинства избирателей, проживающих на территории данного местного органа. Это, кстати, довольно своеобразное положение: парламент – общегосударственный орган – должен учитывать мнение жителей конкретной местности, если закон касается их интересов.

Конституция Италии включает раздел 5 "Области, провинции и коммуны". Этот раздел посвящен, в основном, регулированию правового статуса областей. Статус областей достаточно специфичен в Италии. Область – это крупный регион, области в Италии бывают с автономным статусом и с обычным статусом. Указанная единица не совсем подходит под понятие "местной" административно-территориальной единицы и органы тут более весомого статуса.

Что касается органов провинций и коммун, то о них в Итальянской конституции говорится совсем немного. Это статьи 128-129: "Провинции и коммуны являются автономными образованиями в рамках принципов, установленных общими законами республики"; "Провинции и коммуны являются также территориальными единицами государственного областного деления". В основном здесь также указывается, что подробное правовое регулирование устанавливается законами.

Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует проблемы местного самоуправления и управления. Несколько статей, посвященных данной проблеме, содержатся в федеральной конституции – в основном законе ФРГ. Это ст. 28, где говорится, что в землях, округах, общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами. Здесь же говорится, что общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона, под собственную ответственность, все дела местного сообщества.

Под общинами понимаются территориальные единицы местного уровня, т.е. меньше, чем субъекты федерации земли. Об общинах и объединениях общин говорится также и в ст. 106, пункт 7. Однако если брать законодательство ФРГ, наиболее подробно вопросы местного самоуправления регулируются на уровне земель. Каждая земля в ФРГ имеет свою конституцию, и в каждой земле принимаются специальные законы, посвященные местному самоуправлению. Так, например, имеется объемное положение об общинах земли Баден-Вюртенберг. Это положение состоит из пяти частей и включает 147 параграфов. Безусловно, такой объемный нормативный акт регулирует этот вопрос очень подробно.

Крайне лаконично регулируют вопрос о местных органах власти конституция Франции, которая содержит раздел 12 "О территориальных коллективах", в котором упоминаются только две административные единицы Франции, которые можно отнести к местным органам: это ст. 72 ("Территориальными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие иные территориальные коллективы создаются законом. Эти коллективы свободно управляются выборными органами при соблюдении условий, предусмотренных законом"). Французская Конституция только обозначает, какие существуют административные единицы и принцип выборности органов, которые должны быть в этих единицах. Закреплена ссылка на закон и все вопросы французского самоуправления регулируются законами.

Конституции Испании и Греции не употребляют термин "местное самоуправление". Там применяется категория "местная администрация". В части 8 Главы 2 конституции Испании "О местной администрации" говорится, что конституция гарантирует автономию муниципалитетов, которые обладают всеми правами юридического лица. Их управление возлагается на соответствующие муниципальные советы, включающие алькальдов и советников. Советники избираются населением муниципалитета посредством всеобщего, равного, свободного, прямого и тайного голосования на условиях, установленных законом. Алькальды избираются советниками или населением.

Муниципалитет

Отметим, что термин "муници­палитет", "муниципальный орган" в ряде стран равнозначен понятию органа местного самоуправления – органа избираемого. В США и в Англии муниципальными органами называются только городские органы, в других странах это – любые избираемые органы.

Конституция Греции (раздел Ф) называется "Об администрации", глава 1 "Организация администрации". Здесь сказано (ст. 102), что управление местными делами принадлежит органам местной власти. Далее говорится об органах местного управления. На наш взгляд, по греческому законодательству, понятия местного управления и местной власти отождествляются. Во всяком случае, в ст. 102 пункт 2 говорится: "Органы местного управления пользуются административной независимостью. Их органы власти избираются путем всеобщего и тайного голосования". То есть это следует понимать так, что местное управление и местные власти по-гречески – это избираемые органы и фактически это органы самоуправления. Греческая конституция (пункт 5 ст. 102) предусматривает возможность государственного контроля за местным управлением.

Таким образом, мы видим, что терминология, существующая в разных странах мира, достаточно своеобразная. Одни и те же органы могут называться и администрацией, и органами управления, и органами самоуправления, но применяя принципы, заложенные в теории, мы их будем различать и называть органами самоуправления только избираемые органы. Как мы видим, такие органы есть практически в любой зарубежной стране.