 |
Глава 3. Органы исполнительной власти
|
|
|
|
В соответствии с прежней Конституцией систему органов исполнительной власти возглавлял Президент РФ. В нынешней Конституции он провозглашен главой государства, а "исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации" (ст.110)1 Однако означает ли это, что Президент как бы отключен от исполнительной власти? Разумеется, нет, так как он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействия органов государственной власти (ст. 80).2 Президент назначает Председателя Правительства (с согласия Государственной Думы), определяет "сетку" федеральных министерств и ведомств, освобождает министров от должности. Он вправе председательствовать на заседании Правительства. Председатель Правительства определяет основные направления деятельности этого органа в соответствии не только с Конституцией и законами, но и указами Президента (ст. 113)3 Акты Правительства не должны противоречить указам Президента, иначе Президент их может отменить (ст. 115)1 Некоторые из федеральных органов исполнительной власти прямо ему подведомственны как лицу, осуществляющему руководство внешней политики и как Председателю Совета Безопасности (Министерство обороны, МВД, МИД и т.д.)2 Словом, можно сказать, что в соответствии с новой Конституцией Президент обладает реальными рычагами активного влияния на структуру, кадровый состав и функционирование исполнительной власти.
Чеботарев считает, что хотя в России Президент не является главой исполнительной власти, но о самостоятельности и независимости исполнительной власти можно говорить лишь по отношению к законодательной и судебной власти. "Президентская же власть, поглощая частично функции собственно исполнительной власти, стоит над этой властью, подчиняя и контролируя ее. Можно ли в этих условиях говорить о реальном разделении президентской и исполнительной властей? Нам представляется, что нет. В известном смысле исполнительная власть -это обособленная и специфическая форма власти президентской "3
|
|
|
Я думаю, что в его словах слишком много истины для того, чтобы их можно было не замечать. Однако такое слияние, по-моему, возможно лишь на современном этапе, когда многие министры являются марионетками в руках Президента или финансовых групп бизнесменов, поддерживающих Президента (Чубайс - Потанин).
Система органов исполнительной власти по новой Конституции поделена на две подсистемы: федеральные органы (верхнюю ступень в которых занимает Правительство, далее идут федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти (государственные комитеты, комитеты, главные управления и агентства, государственные службы и др.)) и органы субъектов Федерации.1
В новой Конституции, в отличие от прежней, отсутствует развернутое определение Правительства. Согласно Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в России.2 При изучении законодательства выявляются тенденции обособления Правительства от центральных органов исполнительной власти. Так, в Указе Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Правительству поручается: "установить функции и полномочия преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти, а также уточнить положения о действующих органах в целях обеспечения или реализации государственной политики в установленных сферах ведения в условиях углубления экономических реформ, перехода к рыночным методам уравнения".1
|
|
|
Согласно федеральному конституционному закону "О Правительстве РФ" оно наделено широкими полномочиями:
1. Общие полномочия:
• организация реализации внутренней и внешней политики РФ;
• обеспечивает единство системы исполнительной власти, направляет и контролирует деятельность ее органов;
• формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;
• реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.
2. Полномочия в сфере экономики:
• антимонопольная политика;
• прогнозирует социально - экономическое, инвестиционное развитие;
• руководит таможенным делом и разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового сотрудничества.
3. Полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики:
• представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
• налоговая политика;
• осуществляет валютное регулирование, рынка ценных бумаг и управление государственным внутренним и внешним долгом.
4. Полномочия в социальной сфере.
5. Полномочия в сфере науки, культуры, образования.
6. Полномочия в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
7. Полномочия в сфере обеспечения законности прав и свобод граждан, борьбы с преступностью (например, осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти).
8. Полномочия по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ (например, осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны государственной безопасности РФ и руководит гражданской обороной).1
А также Правительство РФ имеет полномочия в сфере внешней политики и международных отношений и иные полномочия, к которым относятся: создание федеральных территориальных органов федеральными органами с разрешения Правительства РФ.1
Особый интерес в настоящее время вызывает вопрос о взаимодействии Правительства и Администрации Президента. Прежде всего, следует отметить, что впервые норма об этой структуре поднята на конституционный уровень. Конституция именует ее Администрацией, что с учетом общепринятой юридической терминологии понимается как структура, осуществляющая государственное управление, то есть исполнительная власть. Правда, Конституция не раскрывает задачи, функции и полномочия Администрации Президента, а лишь фиксируется, что Президент формирует ее (ст. 83).2 Тем не менее Администрация реально обладает широкими возможностями влияния на органы исполнительной власти. Отсюда следует, что существует опасность дублирования функций между Администрацией Президента, с одной стороны, и Правительством и подчиненные ему органами, с другой. Более того, нередко высказываются опасения, что в сфере исполнительной власти сформировались как бы два ее центра - Администрация Президента и Правительство. Надо понимать разность этих структур: Администрация Президента по Конституции не является органом исполнительной власти, ее деятельность должна быть целиком направлена на обеспечение деятельности Президента по реализации им своих конституционных прерогатив, потому пределы деятельности Администрации должны быть очерчены исходя из тех задач, функций и полномочий, которыми наделен Президент. Администрация Президента не должна командовать Правительством, министерствами и ведомствами, ведь именно на Правительство Конституция возложила реализацию исполнительной власти на федеральном уровне, и оно призвана выполнять эту роль инициативно и самостоятельно.
|
|
|
Хочу сказать немного слов о таком полномочии Правительства как законодательная инициатива. В соответствии с пунктом 3 ст.104. Конституции законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении их от уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства.1 Таким образом, оно получает уникальную возможность в какой-то степени корректировать законотворческую деятельность субъектов законодательной инициативы и тем самым влиять на весь ход законодательной работы.
|
|
|
Хочу отметить несколько организационных деталей:
1. Для решения оперативных вопросов Правительств РФ по предложению Председателя Правительства РФ может образовать Президиум Правительства, Правительство вправе отменить любое решение Президиума Правительства;
2. Отставка Правительства происходит после избрания нового Президента, она может быть принята или отклонена. Отставка Правительства возможна и в случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству, либо отказа в доверии Правительству, так же Правительство может подать в отставку самостоятельно;
3. В случае отставки или сложения полномочий Правительство продолжает действовать до формирования нового Правительства.1
Об федеральных органах исполнительной власти достаточно четко сказано в Указах Президента "О системе федеральных органов исполнительной власти" и "О структуре федеральных органов исполнительной власти". Как я уже выше писала, в систему федеральных органов исполнительной власти входят министерства Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти (государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства и федеральные надзоры).
Министерство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующую деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти,
Государственный комитет РФ - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.
Министерство Российской Федерации - как и другие федеральные органы исполнительной власти, это самостоятельный орган данной системы. Он имеет центральный аппарат, реализующий функции данного органа в пределах определенной компетенции по предметной области государственного управления, которая входит в его ведение.
По своему назначению министерство - орган отраслевого управления. Однако ряд этих органов является по сути межотраслевым и распространяет свои полномочия на все другие органы, объекты управления по определенной сфере функционального характера (например, Министерство труда и социального развития).
Государственные комитеты РФ предназначены для выполнения межведомственных или надведомственных полномочий. Его решения, принимаемые коллегиально, распространяются либо на всю систему исполнительной власти, либо на сферу, непосредственно связанную с профилем государственного комитета.
|
|
|
В систему федеральных органов исполнительной власти входит также такие органы, как федеральные службы; надзоры и агентства. Они образуются Президентом РФ и находятся в его ведении. Как правило, службы и надзоры формируют свои системы органов, действующих и в субъектах РФ.
Важную роль в системе органов исполнительной власти играют территориальные структуры федеральных органов, которые являются составными звеньями централизированного управления в отдельных его отраслях (Федеральная налоговая служба и другие подобные ей федеральные органы). Здесь частично реализуются полномочия совместной компетенции при назначении руководителей территориальных органов, а также при принятии решений, касающихся интересов субъектов РФ.
Межведомственные, правительственные комиссии - это еще одна организационная форма реализации исполнительной власти.
Комиссия - наиболее подвижная часть структуры исполнительной власти, она восполняет недостаток координационных функций основных структур исполнительной власти (например - Комиссия при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно - правовой реформы в субъектах РФ1) Большинство из них имеет координационное значение.
Вопросы разнообразия такой формы, как комиссии, еще потребуют специального внимания, особенно в плане определения их прав принимать решения нормативного характера. Я считаю, что более продуктивная форма обеспечения координационных функций в государственном управлении - усиление координационной роли министерств и государственных комитетов
Не менее сложная система органов исполнительной власти действует и в субъектах РФ. При этом необходимо учитывать вопрос о взаимоотношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительных органов исполнительной власти, может вносить предложения Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае их противоречия законам РФ или если они нарушают права и свободы человека и гражданина.1
Конституция предусматривает установление согласительных процедур для решения Президентом разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, предусмотрев при этом порядок судебного разрешения спора в случае не достижения согласованного решения. Органы исполнительной власти субъектов Федерации в определенных законом случаях могут обращаться в Конституционный суд.
Сложность системы органов исполнительной власти определяется тем, что она устанавливается субъектами самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом 1. Следовательно, субъекты РФ оказываются достаточно свободными в процессе образования и установления правового статуса органов исполнительной власти.
Общие принципы организации органов государственной власти частично содержатся в Указе Президента РФ "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ" от 3 октября 1994 года3 Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденное тем же указом, рассматриваются такие вопросы как взаимодействие главы администрации и законодательных органов, главы администрации и федеральных органов, его полномочия и основные гарантии деятельности. Интересно, что назначение на должность и освобождение от нее глав администраций, решение вопроса о выборах главы администрации является прерогативой Президента1. Вопрос о конституционности такой позиции требует дальнейшего уточнения.
Специального внимания и должной правовой квалификации требует институт представителей Президента РФ в субъектах Федерации. Их функции и полномочия не могут выходить за рамки надзора, анализа, координации в процессе реализации законодательства РФ, а не только актов, которые принимает Президент. Эти должностные лица, необходимость в которых порой вызывает сомнения, не могут быть уполномочены принимать какие-либо решения или высказывать суждения от имени Президента.
Изучение практики реализации норм Конституции РФ и федерального законодательства в деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ показывает, что пока еще отсутствует единое общероссийское правовое пространство. Так, прокуратурами республик, краев, областей, автономных округов за последние два года опротестовано более 1400 не соответствующих федеральному законодательству законов и постановлений, изданных представительными и исполнительными органами власти субъектов РФ. Министерством Юстиции России с июля 1995 года подвергнуто экспертизе более 44 тысяч нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, из которых треть признана не соответствующей федеральному законодательству.1
Контроль за действиями (правовыми) губернаторов проводит и Президент РФ. Так, 18 декабря 1997 года вышел Указ Президента РФ "О постановлении губернатора Курской области от 13 июня 1997 года №725 "Об упорядочении финансово - хозяйственных отношений на территории Курской области."1, в котором приостанавливается решение Руцкого открыть Курский губернский банк.
Я считаю, что, чтобы преодолеть сложившуюся практику, необходимо в специальном федеральном законе предусмотреть, что в случае коллизии между договором между Российской Федерацией с ее субъектом, федеральным законом и правовым актом, принятым областной Государственной Думой, федеральным законом и постановлением губернатора закрепить в императивной форме верховного федерального закона.
Формально требования к разработке положений о министерствах, государственных комитетах и иных федеральных органах соблюдаются, однако нельзя сказать, что имеется достаточная правовая основа организации и деятельности этих органов, ибо до сих пор отсутствуют законы о порядке передачи полномочий по вертикали системы государственной власти, нет специального закона федеральных органах исполнительной власти.
Решение проблем совершенствования правового статуса исполнительной власти на всех уровнях системы этой ветви государственной власти требует комплексного подхода: согласование сфер, предметов ведения, полномочий, ответственности и всех прочих компонентов правового статуса органов государственной власти на всех уровнях системы. В процессе определения правового статуса органов исполнительной власти определяется компетенция и иные правовые характеристики этих структур с учетом состояния управляющих отраслей или сфер, должно осуществляться согласование правового статуса всех федеральных органов с учетом следующих принципов организации государственного управления:
а) установление назначения органа и его места в системе;
б) цели его образования, его задач и функций;
в) установление полномочий по осуществлению определенных функций в системе отрасли или сферы органа ведения;
г) наделение органа соответствующими правами, а также введения его в систему ответственности за нарушение законности в его деятельности;
д.) установление порядка формирования структуры органа и процесса принятия решений.
В этой связи также необходимо ускорение принятия закона об основах организации органов исполнительной власти на всех уровнях. Требования комплексности законности в процессе определения и согласования правового статуса всех органов системы исполнительной власти России должны неукоснительно соблюдаться.
Система мер по совершенствованию организации и деятельности органов исполнительной власти в РФ должна предусматривать разработку и применения единой методики по подготовке актов, определяющих правовой статус органов исполнительной власти на всех уровнях данной подсистемы государственной власти.
Необходимо обратить внимание на то, что отсутствует регламентация деятельности и ответственности такой категории служащих, как первые руководители федеральных органов исполнительной власти. Неустойчивость системы исполнительной власти подтверждается достаточно частым изменением структуры федеральных органов, входящих в подсистему Правительства и включающих в систему непосредственного подчинения Президенту.
Что же касается ответственности, то за последнее десятилетие вопросы ответственности органов исполнительной власти, должностных лиц и служащих государственного аппарата в целом как бы исчезает из поля зрения законодателя и высших органов исполнительной власти Применения мер ответственности в порядке служебного подчинения носит спорадический характер и реализуется под "настроение". При отсутствии отчетности органов исполнительной власти - ее легитимности, систематичности, обязательности даже перемены в составе Правительства приобретают момент случайности или партийного нажима.
В целях упорядочения системы ответственности всех субъектов государственного управления, и в первую очередь органов, должностных лиц, включая и высших лиц, которые реализуют функции политике -административного характера необходим федеральный закон об ответственности органов и должностных лиц в системе исполнительной власти в РФ. В теоретическом плане важно обратить внимание на введение ответственности не только по принципу вины в деятельности субъектов исполнительной власти (доказанность коррумпированности, взяток и т.д.), но и за результат этой деятельности и за последствия действий, нарушающих состояние государственной и общественной безопасности.1
Следует отметить, что в настоящее время функционирует разветвленная система органов государственного контроля и надзора за деятельностью исполнительных органов власти всех уровней, но эффективность данного инструмента крайне низка.
Среди федеральных органов контроля за деятельностью органов исполнительной власти следует отметить Счетную палату, Прокуратуру, выполняющую в числе других и функции общего надзора, Конституционный суд, Высший Арбитражный суд, Верховный суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суды и др.
Я считаю, что необходимо поставить вопрос о координации многочисленных форм контроля и о придании им действенной и результативной формы.
Особо следует отметить отсутствие критериев построения органов исполнительной власти и отсутствия типологии органов, что выражается в частых перестройках на федеральном уровне. Необходимо установить характер и пределы государственного управления в экономической, социальной и иных сфера, учитывая временные и постоянные факторы, влияющие на объем управления.
|
|
|
