Государственные внебюджетные фонды

Еще одним примером противоречия бюджетного законодательства является то, что оно не дает ответа на вопрос о форме собственности территориальных государственных внебюджетных фондов. Статья 143 Б К РФ определяет, что средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности, вместе с тем в соответствии со ст. 145 составление, рассмотрение и утверждение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

Предлагаемые Минфином России поправки в действующую редакцию Б К РФ лишь частично снимают указанные противоречия. Принципиальном образом изменения в законодательстве разрешают противоречие в определении внебюджетною фонда – форма формирования и использования денежных средств или юридическое лицо: если в действующей редакции участниками бюджетное процесса назывались внебюджетные фонды, то вносимые поправки предполагают использовать термин «органы управления внебюджетными фондами». При этом в законах о бюджетах государственных внебюджетных фондах под фондами понимаются именно юридические лица, а термин «бюджет» трактуется как синоним финансовых ресурсов, находящихся в управлении у этих юридических лиц.

Таким образом, в настоящее время лишь отдельные элементы бюджетного устройства и бюджетного процесса касаются государственных ' внебюджетных фондов. А именно:

•   группировка доходов, расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов, источников финансирования бюджетного дефицита осуществляется на основе единой бюджетной классификации;

• проекты бюджетов Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда РФ рассматриваются в составе документов вместе с проектом закона о федеральном бюджете на соответствующий год и утверждаются в форме федерального закона, проекты бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования рассматриваются вместе с проектом закона о бюджете субъекта РФ и утверждаются в форме закона субъекта РФ. В законодательной форме также утверждаются отчеты об исполнении бюджетов соответствующих фондов;

• государственный финансовый контроль на стадии рассмотрения проектов бюджетов фондов (экспертиза проектов законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов), их исполнения и отчетов об исполнении осуществляется теми же органами, что и в отношении федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

• часть доходов государственных внебюджетных фондов (отчисления от единого социального налога, от единых налогов в рамках специальных налоговых режимов, суммы штрафных санкций поданным налогам и другие доходы) зачисляется первоначально на счет, открытый управлениям Федерального казначейства по субъектам РФ «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы РФ», а затем на счета соответствующих фондов. Единые принципы бюджетного, счета распространяются на исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетное законодательство предусматривает перевод счетов по учету средств государственных внебюджетных фондов РФ в органы Федерального казначейства после принятия соответствующего федерального закона.

Включение бюджетов государственных внебюджетных фондов в состав бюджетной системы привело к тому, что в последнее время увеличилось число денежных потоков между государственными внебюджетными фондами и между последними и федеральным бюджетом (см. рисунок), что нарушает целевую направленность средств, формируемых в рамках фонда. Вопреки регулярным рекомендациям российских и зарубежных экспертов «вывести» из государственных внебюджетных фондов «нестраховые» доходы и расходы, количество расходов, несущих нестраховую природу, с каждым годом увеличивается. С 2005 г. в доходах и расходах Федерального фонда обязательного медицинского страхования средства, не связанные с обязательным медицинским страхованием, имеют наибольший удельный вес.

В 2006 г. предусмотрены перечисления в Фонд социального страхования РФ из Федерального фонда обязательного медицинского страхования на оплату услуг по дополнительной диспансеризации работающих граждан и оказанной им первичной медико-санитарной помощи, а также оплату услуг государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения по медицинской помощи, оказанной указанными учреждениями женщинам в период беременности и родов, что явилось следствием уменьшения ставки единого социального налога, зачисляемого в Фонд социального страхования РФ и соответствующим увеличением ставки в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Происходит передача средств фонда социального страхования РФ министерству здравоохранения и социального развития РФ (до 2004 г. Министерству труда и социального развития РФ) – средства социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, на осуществление мероприятий, связанных с обучением, по вопросам охраны труда отдельных категорий застрахованных и финансирование научно-исследовательских работ по вопросам охраны труда. Поскольку министерство здравоохранения и социального развитие РФ не имеет самостоятельного банковского счета, так как ему открыт лицевой счет и Федеральном казначействе к счету по учету средств федерального бюджета, то средства со счета фонда социального страхования будут перечислены на счет федерального бюджета.

Дополнительные денежные потоки делают непрозрачным движение средств системе социального страхования; в условиях инфляции они приводят к потере средств, предназначенных для социальных выплат; мешают реализовать преимущество, которое дает внебюджетная форма формирования финансовых ресурсов, связанное с получением дополнительных источников финансирования социальных выплат за счет размещения временно свободны, средств фондов.

С 2005 г. в составе доходов и расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов явились расходы, абсолютно не связанные с социальным страхованием, а предполагающие реализацию государственных гарантий по социальной поддержке отдельных категорий граждан, относящихся к компетенции федеральных органов государственной власти, а также реализацию национальных проектов. К ним относятся расходы:

• Пенсионного фонда РФ на ежемесячную денежную выплату гражданам, отказавшимся от пакета социальных услуг;

• Фонда социального страхования РФ по оплате услуг родильных домов на основе родовых сертификатов и услуг лечебно-профилактических учреждений, связанных с дополнительной диспансеризацией граждан, работающих во вредных условие производства;

• Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования на реализацию программы обеспечения бесплатно лекарственной помощью лиц, на которых распространяется федеральная социальная поддержка и выбравших пакет социальных услуг, доплат врачам в рамках национального проекта.

Поскольку Министерство здравоохранения и социального развития РФ не имеет территориальной структуры, но с другой стороны является федеральным органом исполнительной власти, курирующим государственные внебюджетные фонды, то реализация положений Федерального закона от 72.08.04 №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ была возложена на органы управления внебюджетными фондами. Это приводит к тому, что вместо сосредоточения деятельности органов управления внебюджетными фондами на основных задачах (например, реализация пенсионной реформы и социальное страхование работающих граждан, обязательное медицинское страхование) часть их работы связана с новыми процедурами, обеспечивающими реализацию права граждан на выбор пакета социальных услуг, лекарственным обеспечением, оплату родовых сертификатов и т.д. Работники органов управления всех государственных внебюджетных фондов констатируют многократное увеличение и усложнение документооборота в условиях сохранения или даже сокращения сотрудников фондов.

В условиях реформы бюджетного процесса, ключевой задачей которой является повышение результативности бюджетных расходов, организация финансирования расходов федерального бюджета через государственные внебюджетные фонды выглядит алогичной, поскольку разделяется ответственность между большим числом участников бюджетного процесса, рассредоточиваются трудовые усилия и материальные ресурсы на выполнение различных функций. Зарубежная практика показывает, что для достижения долгосрочного эффекта условия деятельности должны быть стабильными, при этом законодательно устанавливается мораторий на изменение правового регулирования деятельной и институтов финансового рынка в течение 8–10 лет. Если проводить аналогии, то нужно отметить, что расчеты по пенсионной реформе в РФ, проводимые в 2001 г., не предусматривали не только существенных изменений условий обязательного пенсионного страхования (изменение станки ЕСН, исключение из накопительной системы части застрахованных), но и расширение функций страховщика – Пенсионного фонда РФ.

Подводя итог, следует отметить, что попытка распространить все правовые нормы формированиям использования средств федерального бюджета, бюджета субъектов РФ и честных бюджетов на формирование и использование средств государственных внебюджетных фондов создало целый ряд противоречий в бюджетном законодательстве, не обеспечивает четкого организационного выделения средств социального страхования от бюджетных средств, смешивает бюджетный механизм и механизм государственных внебюджетных фондов, что ставит под сомнение целесообразность самих государственных внебюджетных фондов.