Акты Президента Российской Федерации

Осуществляя свои полномочия, Президент РФ издает два вида актов: указы и распоряжения (ст. 90 Конституции). Различие между ними установить довольно сложно. Казалось бы, надо исходить из того, что указ – акт более широкого действия, имеющий нормативный характер, а распоряжение – документ более частного, конкретного назначения. Но это не так. Нередко нормативными являются и указы, и распоряжения. Причем иногда для регулирования сходных вопросов используются то указы, то распоряжения (например, создание подразделений Администрации Президента и утверждение положений о них). Правда, в последнее время наблюдается все-таки тенденция к использованию для нормативного регулирования общественных отношений формы указов. Кроме того, для определенных вопросов ненормативного характера устойчивой формой является не распоряжение, а указ (например, в отношении награждения, предоставления гражданства РФ, выхода из гражданства, помилования и др.). Поэтому граница между актами Президента порой условна.

Но, пожалуй в одной ситуации форма указа употребляется весьма часто. Связано это с регулированием наиболее важных общественных отношений, особенно если они не урегулированы законом; указ Президента в данном случае как бы заменяет законодательное регулирование.

Проблема соотношения указа и закона заслуживает того, чтобы на ней остановиться подробнее. Введя пост Президента, Конституция РСФСР предусмотрела, что Президент издает свои акты на основе и во исполнение не только Конституции и законов РФ, но и решений Съезда и Верховного Совета. Однако при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. осталось лишь положение о том, что указы (но не распоряжения) не могут противоречить Конституции и законам РФ. То же записано и в действующей Конституции, но относится к обоим видам актов: указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90, ч. 3).

Здесь отражена иная концепция назначения актов Президента, а именно: в том случае если какой-то вопрос уже урегулирован законом, Президент обязан с ним считаться. Однако если вопрос в законе не урегулирован, Президент вправе его урегулировать своим актом.

Причем на практике могут возникать такие ситуации: а) вопрос юридически не урегулирован, и неясно, каким актом это должно быть сделано – законом, указом Президента, постановлением Правительства и т.д.; б) вопрос еще не урегулирован, но понятно, что он является предметом закона. По мнению Президента РФ, он вправе издавать свой нормативный акт не только в первой ситуации, но и во второй – для заполнения правового пробела на тот период, пока закон еще не принят, а общественные отношения настоятельно требуют регулирования.

Свою логику Президент изложил в послании Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 года: «Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы. Тем более что и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента – это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден. Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ. Таким образом, - сделал вывод Президент, - пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений»[1] [1].

В последующем позицию Президента поддержал Конституционный Суд РФ. В Постановлении от 30 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 года «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом КС определил: «В соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов».

Можно было бы согласиться с позицией Президента и Конституционного Суда, если бы не некоторые серьезные обстоятельства. Прежде всего в ряде случаев в силу указания Конституции либо в силу правовой логики вообще вряд ли допустимо принятия акта Президентом даже при отсутствии закона и необходимости в нем. Например, если ст. 6 Конституции говорит о том, что гражданство РФ приобретается и прекращается «в соответствии с федеральным законом», невозможно принятие вместо него указа. Или, к примеру, поскольку Федеральное Собрание принимает законы РФ, постольку логично то, что оно и определяет порядок их опубликования и вступления в силу. В этом плане принятие Президентом Указа от 5 апреля 1994 года «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов»[2] [2] вызывает недоумение, даже если и объяснять подобное действие тем, что депутаты затянули с принятием закона по данному вопросу (он был подписан Президентом 14 июня 1994 г.).

Далее для случаев, когда очевидно, что общественные отношения составляют предмет закона, но нет возможности его принять, то необходимо заложить в Конституции хотя бы вынесение Государственной Думой решения о поручении Президенту урегулировать эти отношения. Подобная практика есть в других странах, она именуется делегированным законодательством. Там не принимаются указы вместо законов явочным порядком, и президент либо правительство, вторгшиеся таким путем в компетенцию парламента, будут считаться нарушителями Конституции.

Отсюда еще один фактор: принятие указа вместо закона, даже на время, допустимо тогда, когда концепция регулирования ясна и в оценке органы не расходятся. Если же имеет место обратное, принятие указа вместо закона означает не что иное, как подмену президентом парламента. Наглядный тому пример: представленный в Госдуму Правительством проект Закона о втором этапе приватизации не получил ее поддержки. И на следующий день Президент РФ принял свой указ об утверждении программы. Это уже не «восполнение пробела», а поступок «в пику» Госдуме. И вряд ли в данном случае речь может идти о «полноценной», как ее назвал Президент, правовой базе общественных отношений.

Надо ответить и еще на некоторые вопросы. Один из них: связывает ли появившийся указ законодателя (т.е. Федеральное Собрание), должен ли российский парламент исходить из позиции указа либо, принимая закон, самостоятельно по-новому урегулировать общественные отношения? Это отнюдь не риторический вопрос; в сентябре – декабре 1993 года, до начала работы Федерального Собрания, Президент несколькими десятками своих указов урегулировал многие общественные отношения. Немало указов сопровождалось пометкой: внести на рассмотрение Федерального Собрания. Спрашивается, для чего: одобрения, поддержки, утверждения? Но по Конституции ничего подобного для парламента в отношении актов Президента не предусмотрено. Кстати, и отрицательная оценка не приостановила бы действия указов! Не случайно Федеральное Собрание не стало обсуждать упомянутые указы, а занялось текущей законодательной деятельностью. При этом указы не стали препятствием для формулирования норм, по-иному регулирующих общественные отношения (например, в формировании системы местного самоуправления). Конечно, если бы указ появился как акт делегированного законодательства, парламент должен был бы считаться с ним при разработке и принятия закона.

Другой вопрос заключается в том, что делать Президенту тогда, когда парламент принимает закон и в указе уже нет необходимости. Ответ как бы напрашивается сам собой: отменить указ. Важно при этом не допустить того, чтобы возникла коллизия между не отменяемым указом и по-новому, в отличие от указа, регулирующем общественные отношения законом. Естественно, Президент может до последнего влиять на процесс принятия закона, используя своих представителей в парламенте, право вето, личное обаяние и т.д. Но окончательно принятый новый закон предполагает отмену указа согласно ст. 90 Конституции.