Государственная власть и управление в городах в советский

Период

 

После Октябрьской революции 1917 г., в 20 —е годы, сложился "особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием".

Субъектами этого самоуправления были местные Советы и исполкомы, которые являлись одновременно и политическими, и хозяйственными органами. В первые годы после Октябрьской революции они были, прежде всего "боевыми органами восстания и организаторами масс. Их деятельность была направлена на борьбу с буржуазией и на удержание завоеваний революции. Условия гражданской войны были таковы, что пришлось оставить в стороне всякие планы о систематической хозяйственной работе. Валюта непрерывно падала, советские дензнаки были неустойчивы и обесценивались, а бесплатная раздача по карточкам, как продовольствия, так и фабрикатов неизбежно ставила горсоветы в непосредственную зависимость от центральных органов". Организационная и административная деятельность местных Советов сводилась к созданию и укреплению советского аппарата.

К моменту принятия Конституции РСФСР в июле 1918 г. была установлена жесткая централизованная система, характеризующаяся наличием «главкократии"; которая стремилась всецело подчинить местные отделы центру и сделать их независимыми от местных Советов. Этим нарушалось единство управления и права местных исполкомов. Такое положение дел привело к росту бюрократии, а местное самоуправление начало постепенно перерождаться в местное государственное управление. При этом Конституция 1918 г. (ст. 63) не ограничивала горсоветы и горисполкомы в организации любого количества необходимых им отделов и не давала указаний относительно необходимости той или иной их организации.

Необходимо отметить, что Конституция РСФСР 1918 г. впервые на законодательном уровне закрепила опыт организации и деятельности новых местных органов власти. Специальный раздел "Организация советской власти на местах" был посвящен принципам формирования местных органов власти, предметам их ведения; в главе 11 содержались нормы для образования городских Советов.

На VII Всероссийском съезде Советов, состоявшемся в 1919 г., в отчетном докладе ВЦЙК и СНК РСФСР излагались основные вопросы хозяйственного строительства, говорилось и о том, что сделано Советами и что предстоит им сделать в этом отношении в ближайшем будущем. Кроме того, съезд принял ряд постановлений, благодаря которым было восстановлено единство управления, все отделы на местах стали отделами местных исполкомов и в то же время должны были подчиняться соответствующим вышестоящим органам управления и комиссариатам РСФСР. Таким образом, был установлен принцип двойного подчинения.

В партийных документах идея местного самоуправления связывалась, прежде всего, с Советами депутатов. Так, в программе РКП (б), принятой VIII съездом РКП(б), утверждалось: "... пролетарская или советская демократия превратила массовые организации... громадного большинства населения в постоянную и единственную основу всего государственного аппарата, местного и центрального, снизу и доверху. Тем самым Советское государство осуществило... в несравненно более широком виде, чем когда бы то ни было, местное и областное самоуправление. Задачей партии является неутомимая работа над действительным проведением в жизнь полностью этого высшего типа демократизма, требующего для своего правильного функционирования повышения уровня культурности, организованности и самодеятельности масс".

Итак, можно констатировать, что местное самоуправление уже не рассматривалось как "особая власть", противопоставляющаяся центральным органам государственной власти. Его органы, созданные в XVIII в.,

постепенно превращались в органы государственной власти, которые действовали под руководством партии.

Городские Советы были важным звеном местных органов государственной власти. Они были автономны в вопросах местного характера, но должны были "сообразовывать свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых входили. Таким путем создается связный, во всех своих частях однородный организм — Республика Советов".

Городские Советы как органы государственной власти образовывали исполнительный аппарат, который полностью им подчинялся. Они по всем вопросам контролировали его деятельность, могли отменять его решения и распоряжения, если они противоречили закону. Этот аппарат составляли исполнительные комитеты, отделы, управления и другие подразделения и службы исполкомов городских Советов. То есть исполнительный комитет являлся исполнительным и распорядительным органом городского Совета.

С другой стороны, исполнительный комитет вместе с подчиненными ему отделами и управлениями входил в общую систему централизованного аппарата государственного управления и действовал как составная часть этой единой системы. Исполнительный комитет практически организовывал выполнение решений городского Совета, вышестоящих государственных органов.

Подавляющая часть отделов и управлений городского Совета находилась в двойном подчинении. По горизонтали отделы и управления подчинялись образовавшему их городскому Совету и его исполнительному комитету, а по вертикали — вышестоящему одноименному органу государственного управления. Задачи дальнейшего повышения роли местных» в том числе городских Советов требовали дальнейшего перевода на систему двойного подчинения целого ряда местных отраслевых органов.

По Положению о городских Советах, принятому 7 декабря 1925 г., городские Советы депутатов образовывались во всех городах и поселках. В соответствии со ст. 3 устанавливалось, что "городские Советы в пределах своего ведения являются высшими органами власти на территории соответствующего города или поселка и объединяют все трудящееся население для участия в местном и государственном управлении и строительстве".

Это было чисто декларативное положение, так как главным исполнительным органом горсовета являлся не собственный исполком, а председатель и президиум того же горсовета. Горсоветы не имели подчиненного им аппарата, который мог бы фактически осуществлять их волю, как высшей власти на территории города, ведь во многих городах не было специального аппарата непосредственного управления городским хозяйством, а именно городского коммунального отдела.

Изменения, происходившие в системе местного управления, коснулись и избирательного права, Согласно ст. 64, гл. 13, раздел IV организация советской власти на местах, Конституции РСФСР 1918 г., "правом избирать и быть избранными в Советы пользуются независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и т.п.» следующие обоего пола граждане РСФСР,

коим ко дню выборов исполнится 18 лет. а) все добывающие средства к жизни производительным и общественно-полезным трудом, а также лица, занятые домашним хозяйством, обеспечивающим для первых возможность производительного труда, как —то: рабочие и служащие всех видов и категорий, занятые в промышленности, торговле, сельском хозяйстве и проч., крестьяне и казаки — земледельцы, не пользующиеся наемным трудом для извлечения прибыли; б) солдаты советской армии и флота; в) граждане,

входящие в категории "а" и "б', потерявшие в какой-либо мере трудоспособность.

Таким образом, по новой Конституции в Совет могли выбирать и быть избираемыми только трудящиеся, не эксплуатирующие чужой труд, т.е. рабочие и крестьяне. Избирательной единицей был не только тот или иной территориальный округ, но и однородная производственная или профессиональная единица (завод, фабрика, предприятие, учебное заведение, профсоюз). Это нередко приводило к тому, что кандидатов в депутаты выдвигали, например, на предприятиях, а избирали по территориальным округам, т.е. избиратели иногда попросту не знали своих кандидатов.

Выборы проходили на основе однопартийной системы, в роли единой политической организации выступала Коммунистическая партия.

Положительным моментом советской избирательной системы, незаслуженно сейчас забытым, была тесная связь депутатов с избирателями, которая проявлялась в предвыборных наказах избирателей и в периодических отчитал депутатов, а также через право досрочного отзыва членов горсоветов со стороны избирателей, что было закреплено в ст. 75 Конституции РСФСР и Положения о горсоветах от 26 января 1922 г. Сегодня городам следует внимательно изучать этот опыт и активно использовать его. Все-таки данные институты были не просто декларированы, они эффективно действовали.

Итак, местные Советы были лишены самостоятельности: "государственная власть вся в целом стала самоуправлением, а местное самоуправление стало государственной властью, Октябрьская революция и советская система срастила эти два понятия, создав единые и мощные органы массовой самоуправляющейся власти — Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов".

Таким образом, Советы стали органами государственной власти, хотя фактически они не имели никакой самостоятельности, т.к. "каждый их шаг направлялся из центра или вышестоящих государственных органов, над которыми в свою очередь "нависали" органы единственно правящей компартии. Любое решение, отражающее самостоятельность местных Советов, компартии. Любое решение, отражающее самостоятельность местных Советов, могло быть отменено вышестоящими органами по признакам незаконности, а то и нецелесообразности".

В дальнейшем развитие государства пошло по такому пути, при котором самостоятельности территорий не было места. В 30 - 40-е года политическая доктрина исходила из несовместимости единой системы Советов депутатов трудящихся и местного самоуправления. Понятие самоуправления в тот период вообще не применялось "в сущности отбрасывалась сама идея самоуправления мест". Такое положение дел привело к тому, что вопросам местного самоуправления долгое время не уделялось достаточного внимания в научной литературе.

В Конституции СССР 1936 г. местные Советы депутатов трудящихся характеризовались только как органы государственной власти в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах).

В 50-х годах самоуправление рассматривалось лишь как расширение участия граждан в управлении, контроль с их стороны за деятельностью органов управления и должностных лиц, участие населения в обсуждении подготовленных проектов решений и т.д.

В 60-х годах в партийных документах и научной литературе вновь появилось понятие "местное самоуправление", периодически проводились кампании по расширению прав местных Советов, но, к сожалению, они не сопровождались соответствующими экономическими мерами.

В научной литературе в то время в центре внимания были в основном вопросы народного представительства, общенародного самоуправления, компартии. Любое решение, отражающее самостоятельность местных Советов, перехода к коммунистическому самоуправлению и т.д. Вопросы местного самоуправления ставились достаточно редко.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод: несмотря на то, что городские Советы депутатов трудящихся являлись органами государственной власти, однако при этом они имели и общественный характер.

Как органы государственной власти городские Советы обладали государственно — властными полномочиями, т.е. они принимали решения и иные акты, обязательные для исполнения; организовывали исполнение принятых решений при помощи средств воспитания, убеждения и поощрения и охраняли данные веления от нарушения с помощью различных средств, в том числе и мер государственного принуждения, следовательно "они являлись одновременно органами власти и органами управления".

При этом руководство КПСС оставалось важнейшим и необходимым условием деятельности всех органов Советского государства, в том числе и Советов, Как указывали Г.В. Барабашев и К Ф. Шеремет главным фактором воздействия КПСС на содержание работы Советов являлись руководящие указания партии, директивы по основным вопросам государственной, хозяйственной и общественной жизни. Об этом в свое время говорил В.И. Ленин; оказывая, что в пролетарском государстве "ни один важный политический или организационный вопрос не решается ни одним государственным учреждением в нашей республике без руководящих указаний Цека партии".

В Положениях о районных, городских и областных Советах, утвержденных в основном в течение 1957—1959 г.г. вопрос о взаимоотношениях Советов с неподчиненными им предприятиями, организациями и учреждениями решался таким образом, что местные Советы не вправе были вмешиваться в оперативную деятельность указанных организаций и контролировать их производственную деятельность

Исполнительные комитеты Советов были подчинены Совету, как образовавшему, и вышестоящему исполнительному и распорядительному органу, т.е. находились в "двойном подчинении". Это объяснялось тем, что исполнительные комитеты являлись не только органами Советов депутатов трудящихся, их образовавших, но и органами государства в целом, местными органами государственного управления.

Итак, самоуправление не должно было противопоставляться развитию государственных начал, а, наоборот, должно было содействовать улучшению деятельности государственного аппарата.

В 70-е годы из-за жесткой централизованной системы не было концепции местного самоуправления, сдерживались даже идеи и теоретические рассуждения о местном самоуправлении.

По Конституции СССР 1977 г. Советы, остававшиеся политической основой государства, стали именоваться не "Советами депутатов трудящихся", а "Советами народных депутатов",- что должно было знаменовать укрепление их социальной базы, расширение роли в условиях общенародного государства.

Ни Конституция СССР 1977 г., ни конституции республик не определяли компетенции местных Советов. В конституционных статьях (ст. 97 Конституции СССР, ст. 79 Конституции РСФСР) лишь перечислялся крут вопросов их деятельности. Это те вопросы, которыми в той или иной степени местные Советы занимались, которые находились в иоле их внимания, но не компетенции.

В 80 — е годы началась реформа политической системы общества, в которой одно из важных мест занимала идея восстановления местного самоуправления как организации низшего звена власти. Ее целью было предоставление населению возможности самостоятельно решать вопросы своей повседневной жизни. Был также поднят вопрос о соотношении представительных и исполнительных органов, прежде всего на местном уровне, о разделении их полномочий, XXVII съезд КПСС выдвинул идею о необходимости последовательного проведения в жизнь принципа самоуправления народа и определил стратегию его развития: "Социалистический строй успешно развивается лишь тогда, когда сам народ реально управляет своими делами, когда миллионы людей участвуют в политической жизни. Это и есть самоуправление трудящихся в ленинском его понимании, оно составляет суть советской власти. Самоуправленческие начала развиваются не вне, а внутри нашей государственности; все глубже проникая во все поры государственной и общественной жизни, обогащая содержание демократического централизма, укрепляя его социалистическую природу".

Был взят курс на усиление самостоятельности и активности местных органов власти в решении вопросов местного значения. Однако при этом подчеркивалась ведущая роль партии как главного гаранта развития социалистического самоуправления.

Далее, XIX Всесоюзной партийной конференцией было признано необходимым открыть максимальный простор самоуправлению общества, создать условия для полного развития инициативы граждан, представительных органов власти, партийных и общественных организаций, трудовых коллективов.

После длительного периода отрицания официальной идеологией принципа местного самоуправления он вновь был возрожден. В Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 г. концепция местного самоуправления получает идеологическое признание и правовое выражение. Суть ее в том, что самоуправленческие начала развиваются не вне, а внутри государственности, т.к. местное самоуправление имеет государственный характер.

Закон СССР определял местное (территориальное) самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно—территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.

Законодательно была закреплена система местного самоуправления, включающая местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии (ст. 2).

В союзный Закон в отличие от принятого в 1991 г, российского закона о местном самоуправлении было введено понятие первичного территориального уровня местного самоуправления, а именно сельсовет, поселок (район}, город (район в городе). Допускалась даже возможность с учетом местных условий и национальных особенностей союзных и автономных республик определять и другие уровни местного самоуправления. Представительными органами местного самоуправления были Советы народных депутатов. Они являлись главным звеном самоорганизации народа как субъекта управления, органом самопредставительства народа» призванным обеспечить сочетание представительной и непосредственной демократии с деятельностью государственного аппарата.

К принципам самоуправления относились сочетание представительной и непосредственной демократии, самостоятельности и независимости Советов народных депутатов и их ответственности за решение вопросов местного значения, защиты прав и законных интересов граждан, выборности, гласности и учета общественного мнения, сочетания местных и государственных интересов (хотя в Законе механизм осуществления этого сочетания отсутствовал), законности.

В Законе было провозглашено право граждан на непосредственное решение важнейших вопросов местного значения, избирать органы местного самоуправления, принимать решения об их роспуске в соответствии с законами союзных и автономных республик (ст. 5). Необходимо отметить также появление новых форм представительной и непосредственной демократии, а именно комитетов и советов территориального общественного самоуправления, местных референдумов.

Данный Закон оставил неурегулированным ряд вопросов и, тем не менее, он сыграл важнейшую роль в становлении местного самоуправления в нашей стране. Он не только определил концепцию местного самоуправления, но и внес новые подходы в сфере отношений, связанной с осуществлением населением местного самоуправления, хотя природа местных Советов как местных органов государственной власти не изменилась. Впервые в нем было сформулировано понятие местного самоуправления, определялась экономическая основа и гарантии местного самоуправления.

После распада СССР авторитет Советов в России неуклонно снижался.

Предполагалось, что с принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР"⁷⁴ будет образована новая система организации деятельности граждан для самостоятельного решения всех вопросов местного значения путем повышения роли самих местных Советов как представительных органов населения за счет уменьшения влияния на них исполнительных комитетов, которые формально были подотчетны им, а фактически оказывали на Советы огромное влияние. К сожалению, большинство положений данного Закона так и не были реализованы на практике. Однако, он сделал шаг вперед по сравнению с Законом СССР 1990г., который только определил концепцию местного самоуправления. Закон РСФСР не только конкретизировал многие его положения и довольно подробно раскрыл вопросы, касающиеся местного самоуправления, но и выделил его как особый институт, отличный от государственно- властных учреждений. Местное самоуправление теперь представляло своеобразную альтернативу управлению местными делами "сверху", хотя и не исключалось наличия представителей центральной власти на местах.

Он определил местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально — этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов РСФСР, а также законов республик в ее составе (ст. 1).

В соответствии с Законом РСФСР представительные органы власти — местные Советы народных депутатов и соответствующие органы управления (местная администрация) наделялись собственной компетенцией, т.е. каждый действовал самостоятельно в пределах своих полномочий, закрепленных законодательством. Таким образом, впервые было четко проведено разграничение компетенции представительных и исполнительных органов. В результате данные органы претерпели качественные изменения: была укреплена исполнительная власть и введена персональная ответственность руководителей, прежде всего в исполнительной структуре. В то же время в Законе имелись правовые нормы, с помощью которых можно было воздействовать на данные органы для того, чтобы они не стали бесконтрольными. В связи с расширением полномочий исполнительная власть могла действовать достаточно независимо, особенно в решении вопросов оперативного управления.

Положительным моментом было установление единой компетенции для всех городских органов и, следовательно, одинакового объема полномочий, т.к. в Законе отсутствовали понятия ''город районного подчинения", "город областного подчинения".

Развитие местного самоуправления невозможно без самостоятельности бюджетов территорий. Экономическую основу самостоятельности любой власти можно обеспечить только независимыми источниками пополнения бюджета. По сравнению с Законом СССР в российском Законе нормы по увеличению финансовой базы местных бюджетов первичного уровня были менее разработанными. Кроме того, законодатель пытался реформировать прежнюю систему местного самоуправления сверху, и исходя из устаревших принципов организации власти на местах. Все это привело к тому, что местное самоуправление было декларировано, но не реализовано.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод: в рассматриваемый период все Советы, включая и местные, составляли единую систему органов государственной власти, высшим организационным принципом которой являлся демократический централизм. Формально он допускал самостоятельность на местах, но в действительности проявлялся в централизации и концентрации государственной власти в высших слоях системы государственных органов.

В 1991 — 1992 годах в связи с известными историческими событиями в стране и проводившимися конституционными реформами меняется и система местного самоуправления. Если мы проследим последовательность внесения изменений и дополнений в Конституцию РСФСР 1978 г., то увидим, как происходило реформирование местного самоуправления.

Подводя итоги можно отметить следующее. После Октябрьской революции органы местного самоуправления постепенно были преобразованы в государственные органы — Советы. Они стали частью единой государственной власти и не рассматривались как "особая власть", отделенная от центральных органов, В пределах своего ведения Советы являлись высшими органами власти на соответствующей территории. Они не ограничивались решением местных вопросов, а, являясь частью единой системы, выполняли решения партии, осуществляли государственные мероприятия.

Для повседневного оперативного управления делами территории Советы избирает из своего состава исполнительные комитеты, а также образовывали их отделы и управления, т.е. исполнительные и распорядительные органы. Последние были подотчетны Советам и вышестоящим органам управления.

Хотя Конституция предусматривала верховенство Советов в этой системе, на практике весь период советской власти исполнительные органы были фактически от них мало зависимы, больше ориентируясь на вертикаль исполнительной власти и подчинение ее вышестоящим звеньям. Фактически исполнительные и распорядительные органы Советов возобладали над Советами, превратив депутатов в придаток исполнительного аппарата.

Данный опыт необходимо учитывать, чтобы не повторять ошибок прошлого. Нельзя допустить, чтобы исполнительные органы возобладали над представительными, как это было с Советами, так как это может привести к фактическому отстранению депутатов от реальной власти.

Исходя из опыта Советов, нельзя лишать органы самоуправления самостоятельности, иначе они превратятся в органы государственной власти. При этом надо учитывать, что самоуправление не должно противопоставляться развитию государственных начал, а должно содействовать улучшению деятельности государственного аппарата.

Завершая главу, в целом надо отметить, что, используя исторический опыт, необходимо извлекать положительные моменты из практики самоуправленческих начал как дореволюционных земских и городских органов самоуправления, так и Советов.

Сегодня развитие теории и практики местного самоуправления приобретает новые черты, этому посвящена следующая глава.

Предыдущая1234567Следующая

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: