Роль конфликтов в государственно-административной среде

Конфликты в государственно-административной сфере

В государственно-административной -какой любой другой социальной - сфере конфликты являют собой естественную форму взаимодействия институтов, организаций и индивидов. Конфликт - это специфическая форма конкурентных интеракций сторон (двух или более), пытающихся защитить и реализовать свои интересы путем оспаривания интересов и статусов своих контрагентов. Развернутое обоснование того фундаментального факта, что конфликт лежит в основе поведения групп и индивидов, трансформации общественных структур и развития социальных процессов, содержится в работах М.Вебера, К.Маркса, Л.Козера, Р.Дарендорфа и их последователей. Тем не менее и сегодня некоторые ученые, рассуждающие в духе теории "человеческих отношений", оценивают конфликт как явление сугубо негативное, характерное лишь для "нездоровых организаций" (1, с.87).

Согласится с такой позицией сложно. Разумеется, конфликт представляет собой тот механизм урегулирования человеческих проблем, который "порождает новые проблемы" (2, с. 97-98) и способствует нарастанию напряженности. Но такова уж природа человека) который не всегда может (или стремится) найти наиболее безболезненный способ взаимодействия с партнерами и, реагируя на тот или иной дисбаланс сил, нередко действует в ущерб собственным интересам. Еще Э.Дюркгейм говорил, что источники конфликтов по существу восходят к ориентациям и установкам человеческого сознания (весьма парадоксального и несовершенного!). Аналогичным образом трактуют конфликты и многие современные ученые, например, Д.Прюитт и Дж.Рубин, видя в них противоречия "воспринимаемых интересов", непосредственно обусловленные ценностями и установками субъектов (3, с. 67).

Иными словами, было бы неверным рассматривать конфликты как показатель "болезни" организации или института, в т.ч. органов государственного управления. Иерархичность структур государственно-административной системы, дифференциация управленческих ролей, опосредующая различия статусов и интересов служащих, а также ценностные, социокультурные и иные расхождения последних) неизбежно провоцируют конфликты, превращая их в органическую, а в известных случаях и определяющую форму человеческого поведения. Конечно, при отсутствии соответствующих навыков урегулирования разногласий подобные конфликты способны повлечь за собой разрушительные последствия. Однако, будучи взяты под контроль, они имеют и несомненные положительные стороны. Придавая управленческим процессам определенную динамику, они сигнализируют обществу о возникших диспропорциях, помогая, таким образом, предотвращать нежелательное развитие событий и - в конечном счете - дезинтеграцию механизмов регулирования макросоциальных отношений. Кроме того, конфронтация одних субъектов управления неизбежно предполагает их параллельное сотрудничество и кооперацию с другими участниками управленческих отношений, что благотворно влияет на структуризацию и рационализацию таких отношений.

Безусловно, в отдельные периоды конфликтные ситуации (например, по вопросам формирования бюджета, реорганизации государственного аппарата, связанной с перемещением значительного количества персонала, назначения лиц на ключевые посты в правительстве и т.д.) могут создавать значительную напряженность, обостряя отношения субъектов государственного управления. Но и в этих случаях открытое проявление существующих разногласий, явленное соперничество разнообразных сил значительно полезнее для оценки состояния и перспектив развития государства, чем латентное накопление недовольства и недопонимания, чреватое внезапными потрясениями. Таким образом, к конфликтам в системе управления государством следует относиться скорее как к позитивному, нежели как к деструктивному явлению (не забывая при этом, что позитивный характер конфликтов целиком и полностью определяется возможностями их выявления и урегулирования, сознательного недопущения людьми разрушительных последствий). Более того, можно согласиться с точкой зрения М.Фоллет, выдвинувшей идею "конструктивного конфликта" как некой социальной ценности, обогащающей участвующих в нем людей.

Как конкурирующее взаимодействие конфликт - по крайней мере для открытых, выявленных противоречий - всегда воплощается в соответствующих формах поведения субъектов, чаще всего выраженных в асимметричных системах действий и контрдействий сторон, "объединенных противостоянием" (4, c.lOI). В то же время выбор сторонами той или иной стратегии взаимоотношений, их готовность пойти на уступки или, напротив, предпринять наступательные действия, определение ими сроков вступления в противоборство и других важных параметров социальной активности, заставляют рассматривать конфликт как осознанное определение субъектом нужного типа поведения, совершаемого в конкретных социальных условиях. Поэтому развертывание конфликта неизбежно влияет на эволюцию ценностных структур сознания субъекта (в т.ч. связанных с оценкой собственных возможностей и намерений), будучи одновременно связано с особенностями социальной среды.

Понимание природы и характера взаимодействия этих двух основных составляющих конкурентного поведения людей позволяет детальнее представить себе особенности конфликтов, формирующихся в государственно-административной сфере, в частности, специфику их участников и конфликтного поля (т.е. причин конкурен- ции, типа противоречий и т.д.), а также динамику развертывания и технологии - урегулирования (см.: 5, с. 153-154). В целом, наиболее существенными условиями, определяющими возникновение и протекание конфликтов в данной сфере, являются присущий ей тип социальной организации и доминирующие типы ментальности субъектов и носителей ее отношений. Государственно-административной сфере органически присуща структурная упорядоченность звеньев системы управления, их иерархичность, определенность процедур деятельности и ответственности участников служебных отношений, равно как и атмосфера исполнительности. Именно эти черты во многом и предопределяют характер и уровень доминирующих здесь форм конкурентного взаимодействия.

Описанные выше особенности государственно-административной сферы предполагают в основном рассудочные - в противовес чувственным и иррациональным - поводы возникновения конфликтов, а также, как правило) отсутствие самых разрушительных для человеческого сообщества конфликтов - ценностных. В силу этого, а также учитывая склонность чиновничества к рациональному выстраиванию отношений друг с другом, улаживанию споров и предотвращению скандалов, можно утверждать, что мотивация конкурентного поведения в данной среде существенно сужена. Причем формируется она, как правило, в русле распределения (перераспределения) материальных ресурсов, статусов и ролей. И хотя подобные мотивы также безусловно имеют немалое значение для человека, все же они редко провоцируют наиболее тяжело воспринимаемые людьми ситуации, когда им приходится "поступаться принципами" и стоять перед угрозой "потери лица".

Поэтому в данном измерении государственно-административной сферы конфликт редко доминирует в сознании людей как установка, определяющая не только понимание ими своего места в системе управления, но и обусловливающая исполнение служебных обязанностей. Иначе говоря, государственно-административная сфера представляет собой тот тип организации, для поддержания эффективного функционирования и стабильности которой, как правило, не требуется будировать я и инициировать конфликты. И вообще, на "глобальное" для человека значение здесь может претендовать только относительно небольшая часть противоречий, например, и противоречия, вызванные расхождением политических убеждений или конкретными межличностными (межгрупповыми) разногласиями.

В то же время при всей видимости структурной целостности и упорядоченности системе государственного управления присуща и серьезная функциональная раздробленность. Это выражается, к примеру, в стремлении отдельных министерств, ведомств, правительственных комиссий, региональных центров и других государственных структур к присвоению функций других, в т.ч. и вышестоящих, органов управления; неистребимом дублировании управленческих функций различных государственных органов; хронической несогласованности процессов планирования и бюджетного финансирования; постоянной конкуренции электоральных и лоббистских методов представительства массовых и групповых интересов; спариваний официальных полномочий центров принятия решений неформальными и теневыми структурами и т.д. Учитывая же величину материальных ресурсов, перераспределяемых на государственном уровне, легко себе представить остроту и одновременно закамуфлированность, непроявленность для общественного мнения многих острейших противоречий в этой сфере.

Таким образом, административно-государственная сфера представляет собой весьма неравновесную биполярную систему. С одной стороны, в плоскости структурно закрепленных и нормативно определенных отношений между институтами и структурами управления она отводит конфликту роль вторичного, слабо влияющего на исполнение служащими своих функций источника самодвижения и развития. С другой - будучи структурно и функционально раздробленной системой, сохраняющей свою целостность не только на основании внутренних норм, процедур и законов, но и с учетом хаотического столкновения воль, интересов и влияний как собственных элементов, так и взаимодействующих с ними внешних структур (частного сектора, СМИ, общественных организаций и т.д.), она создает дополнительные возможности - для возникновения разнообразных конфликтов и противоречий, самым существенным образом определяющих ее динамику и эволюцию.

Из сказанного следует, что использование государственными структурами законодательно-правовых методов функционирования и типичный для них по преимуществу нормативный характер внешних и внутренних связей позволяет им при урегулировании конфликтов практически всегда избегать тупиковых вариантов как внутри системы, так и в отношениях государства с обществом в целом. Так что сфера макроуправления лишь в редких случаях способна инициировать губительные для государства и социума конфликты. Или, говоря точнее, разрушительные для общества формы конкурентного взаимодействия могут возникать здесь лишь в том случае, если стороны будут отходить от правовых и законодательных средств урегулирования спора. (Правомерность подобного утверждения прекрасно иллюстрируют события октября 1993 г. в России.)

В государственно-административной сфере присутствуют все три идеальных типа конфликтного поведения (выделенных в модели А.Раппопорта) - борьба, игра и спор (6). Однако, учитывая, что большинство возникающих в этой сфере конфликтов обусловлены прежде всего различием статусов и интересов разнообразных структур, групп и отдельных личностей, т.е. "естественными" причинами, базирующимися на разделении служебных ролей и регулирующимися определенными нормами и правилами, приоритет принадлежит игре и спору. Доминирование в системе государственного управления подобных форм конфликтного поведения означает, что главная задача государства состоит здесь не в окончательном разрешении или ликвидации конфликтов, а в их смягчении и исключении острых форм их протекания (тем более, что уничтожить имеющуюся структурную асимметрию и соотвествующие способы решения проблем невозможно). Механизмами улаживания конфликтов могут выступать различного рода согласительные комиссии и процедуры, стимулирующие консенсуальные методы разрешения противоречий; профессиональные кодексы и нормы организационной культуры, а также строгие ограничения или даже прямые запреты на определенные формы протеста госслужащих (например, на забастовку). Иными словами, урегулирование конфликтов в государственно-административной сфере происходит прежде всего за счет тех "частичных технологий" (К.Поппер), которые предполагают целый комплекс мирных средств - от "взаимных уступок" и "позиционного торга" до "совместного выбора альтернатив" и "совместного конструирования будущего." Если высказаться еще короче, то нормативно опосредованные государственно-административные конфликты следует отнести к "конструктивным конфликтам", течение и разрешение которых неразрывно связано с приоритетом гуманитарных согласительных методов и подходов. Понятно поэтому, что использование силы или угроза ее применения будут являться в данном случае исключительными и нетипичными способами урегулирования.

Что же касается урегулирования и разрешения конфликтов, которые возникают в государственно-административной сфере в зоне (или плоскости), где отсутствуют четко обозначенные нормы и правила поведения сторон, то здесь можно говорить о применении более широкого арсенала средств и методов воздействия на конфликтующие строны, не исключая прямое принуждение и даже удаление отдельных контрагентов за пределы конфликта. Однако для более точного представления о том, каким образом можно урегулировать обе категории конфликтов, требуется подробнее рассмотреть их типические особенности и конкретные разновидности.