Николай I: новое упорядочение в системе

Период правления Николая I следует ассоциировать с упорядочением и дальнейшей регламентацией ситуации как в централизованном управлении, так и в региональ­ном самоуправлении.

Институт губернатора еще раз утверждается в качестве ключевого региональ­ного института централизованной власти. Императорский наказ 1837 г. установил относительную иерархию в региональной администрации во главе с губернатором. В наказе губернатор вновь назван "хозяином губернии", утверждены полномочия губернатора и губернских установлений. Хотя считать губернатора полновластным руководителем региона все равно не следует. Например, на том этапе центр ре­формирует региональные финансово-экономические учреждения. С 1838 г. созда­ются палаты государственных имуществ (одна на губернию или на несколько гу­берний). Внутри губернии на несколько уездов действуют окружные управления государственных имуществ. С 1845 г. региональную казенную палату возглавляет

^2} В начале XX в. большой интерес представляют работы А. Ященко, посвященные теории и анализу практических позможностей федерализма и написанные в условиях доре­волюционной России [Ященко, 1912; 1917|.

¶ 4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых

уже не вице-губернатор, а специальный председатель. Оставаясь верховным адми­нистратором в губернии, губернатор не осуществляет всю экономическую власть, которая относится к другому ведомству.

Продолжается развитие разветвленной системы губернских административ­ных структур. В 1845 г. происходит учреждение губернских правлений. Возникает практика создания различных отраслевых и тематических комитетов, комиссий и присутствий под председательством губернаторов и при участии различных пред­ставителей чиновничества и местных элит. Губернатор в этой сложной системе становится ведущим координатором практически всех направлений государствен­ной деятельности, возглавляя все многочисленные учреждения. Кроме того, губер­наторы начинают развивать информационную политику: повсеместно учреждают­ся газеты "Губернские ведомости".

Сохраняется и упорядочивается форма военно-административного управле­ния посредством генерал-губернаторов. Особая форма централизованного управ­ления создается на Кавказе с 1844—1845 гг.: здесь появляется наместник со своим советом и канцелярией. В кавказских губерниях назначаются военные губернато­ры, совмещающие руководство по гражданской и военной части. Генерал-губерна­торы действуют в столицах (Москва, Петербург), а также в приграничных и неста­бильных регионах (Финляндия, Прибалтика, Новороссия. Оренбург, Западная и Восточная Сибирь). Они играют роль опорной структуры центральной власти в зонах геополитического риска. Любопытна инструкция генерал-губернаторам от 1853 г., в которой на них в числе прочего возлагалась ответственность за состояние умов на соответствующей территории. Таким образом, надзорные функции гене­рал-губернаторов оставались весьма широкими.

Централизованные военно-административные формы оказываются харак­терными для того этапа развития империи. Здесь и наместники с генерал-губерна­торами, и военные губернаторы в самих губерниях, и области с формой правления, отличавшейся от губернской. Региональная политика при Николае предусматрива­ет особые военно-административные формы управления не только для губерний, но и для городов. С этой целью в некоторых ключевых торговых и военных портах создаются градоначальства. Руководителем такого города становится градоначаль­ник, ведающий как гражданскими (городское управление, торговля, коммерческие суды), так и военно-полицейскими вопросами. Градоначальник подчиняется мини­стерству внутренних дел (как и губернатор) или генерал-губернатору. Такое сращи­вание военной и гражданской администрации было осуществлено в ряде стратеги­чески важных причерноморских городов (Одесса, Измаил, Феодосия, Керчь-Ени-кале, Таганрог)²⁴. В некоторых стратегически важных портах функционировали да­же не градоначальники, а военные губернаторы (Кронштадт, Николаев).

²⁴ Позднее градоначальство появилось в Севастополе. В 1906 г. оно было создано на Каспии — в Баку.

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

Но центр отнюдь не пренебрегает развитием регионального самоуправле­ния. При Николае I отмечается характерная модель динамического баланса, ко­гда усиление и упорядочение централизованного управления сочетается с анало­гичными мерами в отношении регионального самоуправления. Именно на этом этапе происходит дальнейшее расширение выборности судебной власти на губернском уровне. С 1831 г. уже не только заседатели, но и председатели уголовных и граждан­ских палат выбираются региональными элитами (такая модель действовала с ека­терининских времен только на уездном уровне и никогда еще не позволялась в гу­бернии). Разумеется, дворянские выборы контролировались губернаторами, но это естественно для сбалансированного централизованного государства.

Также при Николае I происходит значительное усиление предводителей дво­рянства. Теперь предводитель дворянства получает определенную власть. На гу­бернском уровне он выступает в качестве полномочного представителя интересов местного дворянства в губернских учреждениях, будучи по должности членом всех комитетов, комиссий и присутствий. На уездном уровне предводитель дворянства получает еще большее влияние, являясь председателем всех этих структур.

Постепенно начинает решаться и оказавшийся очень сложным для России вопрос о развитии городского самоуправления. Созданные при Екатерине II струк­туры к тому времени оказываются в полном упадке. Новое, уже четвертое по счету рождение городского самоуправления следует связать с 1846 г. Центр принимает ре­шение действовать постепенно, поскольку все прошлые реформы были востребо­ваны в лучшем случае в инновационных центрах государства. Но при этом развитие всесословного городского самоуправления воспринимается как необходимая госу­дарственная задача. В 1846 г. выходит городовое положение для Петербурга. В со­ответствии с ним создается новая городская дума, а точнее общая дума и орган ис­полнительной власти — распорядительная дума.

В то же время упорядочение отношений центра с национальными окраинами при Николае I и его преемниках понималось в духе территориально-политической унификации, военно-административного контроля и этнокультурной русифика­ции. Асимметрия территориально-политического устройства, характерная для Рос­сийской империи, активно развивалась при Николае I в пользу внедрения жестких управленческих схем на неустойчивых окраинах (кавказский наместник²⁵, генерал-губернаторы, военные губернаторы, областные начальники, градоначальники как

²⁵ При Николае I завершилось присоединение многих горных областей Кавказа. Од­нако Кавказская война продолжалась. В процессе этой войны в восточных частях Северно­го Кавказа была предпринята попытка создать независимое государственное образование, своего рода непризнанное государство того времени. В 1828 г. здесь сложился имамат мю­ридов, известный также как имамат Шамиля (Чечня, часть Дагестана) и просуществовав­ший в горах около трех десятилетий.

¶ 4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых

институты централизованного военно-административного управления) и унифи­кации автономных регионов.

В то же время автономия Финляндии выглядела довольно аморфной. Сейм здесь не созывается на протяжении длительного времени. Действуют запреты на издание литературы на финском языке.

Автономия в Польше на этом этапе практически ликвидируется. В неста­бильной Польше, где были очень развиты сепаратистские настроения и происхо­дили восстания, на этом этапе началось урезание самостоятельности с выбором в пользу "жесткого" сценария. Сначала в Польше соседствовали централизованное управление (наместник, при нем Госсовет и министерства) и местный парламент — Сейм (одну из его палат — Сенат назначал царь, другая — Посольская изба избира­лась дворянами на сеймиках и городскими общинами). В 1829 г. Николай I сам короновался польской короной, показав тем самым свою власть. Польское восста­ние 1830—1831 гг. стало поворотным пунктом, после чего автономия была урезана, конституция просто отменена. В 1832 г. управление в Польше стандартизовано по российскому варианту: Сейм и Госсовет упразднены, воеводства преобразованы в губернии, поветы в уезды и пр.²⁷ В 1850 г. ликвидирована таможенная граница меж­ду Россией и Польшей, т.е. последняя стала частью единого российского эконо­мического пространства, утратив не только политическую, но и экономическую автономию.

Однако политика унификации в случае с Польшей оказалась контрпродук­тивной и вела лишь к накоплению противоречий между центром и этой территорией. Острые противоречия между центром и Польшей сыграли впоследствии одну из клю­чевых ролей в территориально-политической дестабилизации Российской империи и развитии революционных процессов начала XX в.. приведших к ее краху. Жесткая политика на Кавказе имела свою обратную реакцию и привела к попытке создать в горах независимое от России государственное образование — имамат мюридов.

4.2.8