 |
Экономика и социальная сфера.
|
|
|
|
Наиболее сложным и потенциально конфликтным вопросом является разграничение полномочий в сфере экономики и в социальной сфере.
К исключительному ведению федерального центра относится создание наиболее общих "правил игры" в экономике и управление федеральными экономическими активами:
• установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
• установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
• федеральная государственная собственность и управление ею;
• федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития.
К совместному ведению отнесены следующие вопросы:
• разграничение государственной собственности (что предполагает наличие
региональной государственной собственности наряду с федеральной государствен
ной собственностью);
¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России
• установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
• земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, природопользование, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
• законодательство об охране окружающей среды, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий, охрана памятников истории и культуры;
|
|
|
• трудовое законодательство;
• жилищное законодательство:
• социальная защита, включая социальное обеспечение;
• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
• семейное законодательство, координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства.
Особенностью современного российского законодательства является продолжающаяся конкретизация полномочий, входящих в сферу совместного ведения. С этой сферой связаны основные конфликты. В ситуации слабого регионального влияния на федеральном уровне федеральный центр проводил с начала 2000-х гг. политику конкретизации и перераспределения полномочий в сфере совместного ведения в свою пользу.
Ярким примером стала отмена в 2004 г. "правила двух ключей", присутствовавшего в прежней редакции федерального закона "О недрах". В соответствии с законом лицензия на добычу полезных ископаемых ранее подписывалась на федеральном уровне и главой региональной исполнительной власти (поскольку законодательство о недрах находится в сфере совместного ведения). В результате отмены правила "двух ключей" участие региональных властей в лицензировании добычи ценных полезных ископаемых (углеводородное сырье, металлические руды) стало очень ограниченным (решение принимается на федеральном уровне, региональные представители входят в состав государственной комиссии), и их основные полномочия свелись к лицензированию добычи общераспространенных полезных ископаемых (месторождения строительных материалов и т.п.).
Некоторые региональные лидеры в этой ситуации считают необходимым отказаться от сферы совместного ведения и четко определить, какие полномочия относятся к федеральным, а какие — к региональным (с такими предложениями, в частности, выступал президент Татарстана М. Шаймиев). Конфликты, связанные с фактическим переделом сферы совместного ведения и ущемлением региональных интересов, могут привести в перспективе к принципиальному изменению ситуации в случае конституционной реформы. Одним из возможных выходов может стать пере-
|
|
|
¶ 
6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами
ход к установочному принципу по индийскому образцу. При сохранении либерального принципа может быть использован вариант, не предполагающий наличия сферы совместного ведения, но с расширением и детализацией полномочий федерального центра за счет тех полномочий, которые уже фактически относятся к его ведению в рамках предусмотренного конституцией совместного ведения.
Другой важной тенденцией является фактический раздел сферы совместного ведения на две части в соответствии с поправками к закону "Об общих принципах...", принятыми в июле 2003 г. Причиной для такого раздела стало введение принципов финансирования предметов ведения. Закон делит предметы совместного ведения на те, которые финансируются за счет субвенций из федерального бюджета, и те, которые самостоятельно финансируются регионами. К числу самостоятельно финансируемых регионами отнесен 41 предмет. Все остальные предметы совместного ведения финансируются из федерального бюджета. В 2004 г. было проведено изменение и уточнение данного законодательства. Определенная централизация полномочий произошла во второй половине 2004 г. в связи с принятием федерального закона № 122 (который принято называть законом о "монетизации льгот").
В 2005 г. наметилась обратная тенденция: отдельные федеральные чиновники при поддержке региональных лидеров стали выступать за передачу некоторых "частных" экономических полномочий региональным властям. В инициативах представителя президента в Южном федеральном округе Д. Козака речь шла о передаче регионам 48 из 58 функций, исполняемых федеральными структурами на местах, с одновременной передачей необходимых субвенций из федерального бюджета. В частности, говорилось об управлении недрами, водными и лесными ресурсами, землеустройством, контроле, надзоре и государственных услугах в сфере занятости, образования и здравоохранения, экологическом надзоре, содержании и эксплуатации федеральных автодорог и др. При таком подходе за федеральным центром остались бы на региональном уровне только силовые структуры, территориальные управления Центробанка, почтовая служба.
|
|
|
В целом практика "тонкой настройки" отношений между центром и регионами через перераспределение полномочий в сфере совместного ведения может быть постоянной. Можно привести два важных примера из законодательной практики одного только 2004 г.
• В 2004 г. многие детали разграничения конкретных полномочий между центром и регионами были уточнены или изменены с помощью закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
¶ 
Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России
Федерации"» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»" (закон о "монетизации льгот" № 122-ФЗ).
• В самом конце 2004 г. был принят закон "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований".
В продолжение этой тенденции в 2005 г. рабочая группа Госсовета представила доклад "О совершенствовании механизма федеративных отношений". В частности, в нем были перечислены конкретные полномочия, которые предлагалось закрепить за субъектами федерации (список более ста полномочий). Далее, в конце 2005 г. был принят федеральный закон, который передал регионам длинный список полномочий.
|
|
|
Таким образом, процесс перераспределения полномочий между центром и регионами, а также формулирования новых полномочий (и их отнесения к тому или иному уровню власти) в процессе совершенствования российского законодательства может быть постоянным.
6.5.3
Полномочия автономных округов
В совершенно особом положении находятся автономные округа в связи с распространением на их территории фактической юрисдикции краев (областей). Данный процесс начался в июле 2003 г. в связи с принятием поправок к федеральному закону "Об общих принципах...".
В рамках региональной компетенции автономные округа осуществляют полномочия самостоятельно и за счет собственных бюджетных средств.
Край (область) реализуют на всей своей территории, включая автономные округа, целый ряд полномочий:
• полномочия, которые осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета;
• 24 из 41 полномочия, которые осуществляются регионами за счет собственного финансирования;
• полномочия федерального центра, которые последний по каким-то причинам возлагает на органы государственной власти субъектов федерации.
Таким образом, автономные округа, в отличие от остальных субъектов федерации, с 1 января 2005 г. осуществляют лишь 17 полномочий из 41, которые регионы финансируют за свой счет, остальные 24 полномочия отошли краям (областям).
¶ 6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами
К числу полномочий, которые осуществляются на территории автономных округов краями (областями), относятся многие вопросы социальной, аграрной и транспортной политики. Например, это организация пригородного и межмуниципального транспортного сообщения и содержание соответствующих автомобильных дорог. Край (область) отвечает за поддержку сельского хозяйства на всей территории и планирование использования земель сельскохозяйственного назначения. К краям (областям) отходят важные вопросы социальной поддержки населения, начального и среднего профессионального образования, специализированной медицинской помощи, обязательного медицинского страхования и др.
Важно также отметить, что только края (области) имеют право на привлечение заемных средств. Именно края (области) проводят политику выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, которая в российских условиях является важнейшим политическим инструментом. Вообще по целому ряду полномочий край (область) начинает напрямую работать с муниципальными образованиями, входящими в состав автономных округов.
|
|
|
Гипотетически возможно изменение общего порядка разграничения полномочий между краями (областями) и автономными округами с помощью индивидуальных договоров и федеральных законов (например, специальных законов по конкретным автономным округам). Автономный округ вправе передать краю (области) часть своих региональных полномочий, если он считает, что не в состоянии их выполнять. Напротив, край (область) может добровольно поделиться переданными ему полномочиями на территории автономного округа, если две стороны подпишут соответствующий договор (посредством этого договора число полномочий, осуществляемых автономным округом за свой счет, может быть увеличено по сравнению с предполагаемыми семнадцатью). Федеральный закон также может наделить автономный округ несколько большим объемом полномочий из сферы совместного ведения. Однако корректировка ситуации с разграничением полномочий в реальной политике означает необходимость использования заинтересованными автономными округами лоббистских рычагов при условии лояльного отношения к таким попыткам края (области), что обычно не соответствует его интересам.
6.5.4
|
|
|
