История развития законодательства о местном самоуправлении

Понятие местного самоуправления не всегда определялось в законах и подзаконных актах. Так, Городовое Положение от 1785 г., Городовое Положение от 1870 г., Городовое Положение от 1892 г., Положение о земских учреждениях от 1864 г. и 1890 г. не имели статей, определяющих понятие местного самоуправления.

Впервые в нашей стране понятие местного самоуправления появилось в бывших республиках Союза ССР: в Эстонской ССР и Литовской ССР. В Эстонской ССР в 1989 году был принят Закон «Об основах местного самоуправления», с аналогичным названием в 1990 году был принят Закон Литовской ССР[126].

Затем понятие местного самоуправления было включено в Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

В 1991 г. определение понятия местного самоуправления было закреплено в законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Закон определяет местное самоуправление как «организацию деятельности граждан… для решения вопросов местного значения». В этих ключевых терминах, на наш взгляд, излишним является термин «организация». Он усложняет текст определения. Более точным является термин «деятельность» граждан без связи с термином «организация», что предполагает, как уже отмечалось ранее, управление, осуществляемое жителями непосредственно или через избираемые ими органы местного самоуправления.

Определение понятия местного самоуправления, основанного на англосаксонской концепции, дано в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.). Указанная статья Закона установила: «Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». В Законе сделаны акценты на том, что это «самостоятельная» деятельность населения и к тому же «деятельность под свою ответственность».

Это означает, что население без чьего-либо участия, в том числе и без участия государственных органов, осуществляет такую деятельность.

Отделяет ли такой подход деятельность местного самоуправления от деятельности государственных органов? Конечно же, отделяет.

Далее Закон устанавливает, что население решает только вопросы местного значения. Нацеленность на решение вопросов местного значения также позволяет сделать вывод об отделении дел местных от дел государственных.

Очевидно, что при определении местного самоуправления законодатель использовал англосаксонскую концепцию местного самоуправления, по которой местное самоуправление освобождается от исполнения государственных функций.

Сама формулировка ст. 2 данного Закона, на наш взгляд, не совсем удачна. Например, нелогичным является словосочетание «деятельность населения… исходя из интересов населения». Ясно, что граждане, проживающие в границах муниципального образования, при решении задач местного значения действуют в своих интересах. Также очевидно, что граждане сами способны учитывать свои исторические и иные местные традиции без упоминания об этом в законе. Граждане сами для себя решают задачи, и им виднее, каким образом это делать.

Одним из недостатков Закона является использование в нем термина «население». Более уместным, на наш взгляд, в данном случае является словосочетание «жители, проживающие в пределах муниципального образования». В других статьях используется термин «граждане». Хотя в самоуправлении принимают участие все дееспособные жители муниципального образования, даже не являющиеся гражданами.

В этой же статье неудачно используется словосочетание «решение вопросов местного значения». Решаются задачи, но не вопросы. Вопросы формулируются, ставятся и рассматриваются.

Неудачным является указание в определении понятия на «ответственность населения» за решение вопросов местного значения.

Во-первых, в законодательстве России пока нет определения ответственности относительно населения в целом как сообщества граждан. Население – это все жители, проживающие в границах муниципального образования, в том числе и несовершеннолетние и недееспособные. К ответственности можно привлечь только дееспособных жителей.

Во-вторых, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) в гл. VII предусматривает ответственность только для органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Следовательно, в данной части определение понятия не соответствует содержанию закона.

В-третьих, мировая практика пока еще не выработала механизм коллективной ответственности всего населения территориального образования.

В определении понятия местного самоуправления в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) отсутствуют важнейшие, на наш взгляд, отличительные признаки, позволяющие выделить местное самоуправление в самостоятельный институт публичной власти, придать ему локальный характер. Такими признаками являются следующие.

Во-первых, местное самоуправление – это муниципальная публичная власть, т. е. власть, принадлежащая жителям, проживающим в границах муниципального образования, и реализуемая ими путем деятельности (управления).

Во-вторых, местное самоуправление осуществляется дееспособными жителями, проживающими в пределах соответствующего муниципального образования, а не просто «населением», как это установлено в Законе. Принадлежность жителей к соответствующей территории придает локальный характер местному самоуправлению. Именно эти жители и никто иной осуществляют деятельность по решению задач местного значения.

В-третьих, деятельность эта осуществляется только на территории муниципального образования. Властные полномочия жителей и органов местного самоуправления реализуются только в границах муниципального образования. Данный признак также обозначает локальный характер местного самоуправления. В определении этот признак также не закреплен.

В-четвертых, местное самоуправление обретает самостоятельность только тогда, когда оно имеет достаточную материально-финансовую базу, т. е. обладает муниципальной собственностью, собственным местным бюджетом. В определении понятия в Федеральном законе не обозначена материально-финансовая основа, обеспечивающая реальную возможность осуществления местного самоуправления.

В-пятых, в определении понятия не указано на то, что деятельность эта осуществляется на основе закона. Любой вид управления, в том числе и местное, должно осуществляться в рамках закона. Только наличие этих признаков наряду с другими, содержащимися в определении понятия местного самоуправления (ст. 2 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») выделяет местное самоуправление в самостоятельный институт публичной власти, придает ему локальный характер.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) определяет местное самоуправление несколько иначе. В соответствии с ч. 2 ст. 1 данного Закона местное самоуправление – это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

В отличие от определения понятия местного самоуправления, данного в Законе «Об общих принципах…» (1995 г.), новый Закон содержит иные отдельные термины, являющиеся ключевыми. Если в Законе 1995 г. самоуправление рассматривалось как «деятельность населения», то в Законе (2003 г.) оно определяется как «форма осуществления народом своей власти».

Ключевой термин «форма осуществления власти» уже ближе к естественному определению. Однако данный термин вносит наслоение, дублирование в определение понятия. Из определения является очевидным, и это сказано в Законе, что «форма осуществления власти народом» осуществляется «непосредственно» или через «органы местного самоуправления». Данные термины означают соответственно формы непосредственной демократии. Следовательно, из определения понятия местного самоуправления, закрепленного в ст. 1 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.), вытекает, что «форма» осуществляет «формы». Но такого не бывает ни в теории, ни тем более на практике.

Остальные несовершенства определения понятия остались прежними, т. е. фактически ничего не изменилось. Концепция по-прежнему осталась англосаксонская с элементами европейской континентальности.

Для России более приемлемой, на наш взгляд, является смешанная концепция. Местная муниципальная власть должна совместно с органами государственной власти управлять и государственными, и местными делами, исходя не только из местных интересов, особенностей и традиций, но и из общегосударственных. При этом управление на местах должно осуществляться на основе закона. Тогда будет достигнуто единство в управлении на территории всей страны, и произойдет сокращение разрыва между обществом и органами государственной власти. При определении понятия местного самоуправления – необходимо включить в него все его признаки, т. е. те основы, без которых оно не может реально функционировать.

К ним можно отнести социальную, организационную, территориальную, экономическую, финансовую, правовую основы. При таком подходе определение понятия будет отражать все основные группы отношений, входящих в предмет муниципального права, а также содержащихся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».