Должности муниципальной службы

Понятие должности муниципальной службы сформулировано в Законе «О муниципальной службе РФ» (2007 г.). Согласно ст. 6 названного Закона под муниципальной должностью понимается должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Данное определение не в полной мере отвечает элементам статуса муниципального служащего. Например, муниципальный служащий кроме обязанностей по закону имеет права (ст. 11), обязанности (ст. 12) и несет ответственность за порученное дело (ст. 27). Поэтому набор элементов понятия муниципальной должности должен совпадать с набором элементов понятия статуса муниципального служащего, так как и то и другое понятия формируются на единых принципах муниципальной службы, установленных Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» (2007 г.). Следует заметить, что на основе деятельности должностного лица формируются признаки должности, особенно это характерно для местного самоуправления изначально, когда законов еще не было, а были обычаи и традиции, т. е. для периода, когда государства не существовало, в то же время общины действовали и избирали своих старост, которые являлись должностными лицами. Следовательно, признаки этих двух понятий целесообразно закреплять таким образом, чтобы они совпадали. Данную проблему можно решить в законодательстве субъектов РФ, а также в нормативных актах муниципальных образований.

Закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» (2007 г.) приводит классификацию должностей муниципальной службы. Они подразделяются на следующие группы:

1) высшие должности муниципальной службы;

2) главные должности муниципальной службы;

3) ведущие должности муниципальной службы;

4) старшие должности муниципальной службы;

5) младшие должности муниципальной службы.

Закон не определяет, какие должности относятся к той или иной группе. В процессе формирования проекта данного закона (2007 г.) на определенной стадии его подготовки такая раскладка предлагалась. К высшим должностям предлагалось отнести главу администрации, нанимаемого по контракту, и его заместителей. Главные должности могли бы занимать руководители избирательных комиссий, отделов, управлений, департаментов органов местного самоуправления. К ведущим должностям можно было бы отнести заместителей руководителей отделов, управлений департаментов и т. д.

В итоге законодатель решил делегировать эти полномочия субъектам Российской Федерации и муниципальным органам власти.

Так, ч. 2 ст. 6 определяет, что должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым законом субъекта РФ.

Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» (2007 г.) в ст. 7 дает определение понятия реестра должностей муниципальной службы, который представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций. Очевиден системный подход к разработке реестра и его признаков, обязательных при разработке законов о реестре должностей муниципальной службы.

В статье 9 законодатель устанавливает основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы. Они нацелены на формирование компетентного состава аппарата работников муниципальных органов. Должны учитываться: уровень профессионального образования; стаж муниципальной службы (государственной службы) или стаж работы по специальности; профессиональные знания и навыки, необходимые для исполнения должностных обязанностей. По сути это классический подход к организации работы, связанной с приемом на работу в систему муниципальных органов.

Но для этого необходимо предпринять практические действия, т. е. создать базу для подготовки специалистов в области муниципального управления, которая в настоящее время в Российской Федерации отсутствует. «Анализ современного состояния проблемы позволяет сделать вывод о том, что ход реформы местного самоуправления характеризуется практически полным отсутствием системности и последовательности в проведении кадровой политики, что остро ощущается на уровне муниципальной власти, от эффективной деятельности которой во многом зависит успех проводимых реформ»[229]. Это вывод специалиста, руководителя отдела государственной и муниципальной службы Башкирской академии госслужбы и управления при Президенте республики Башкортостан.

Следует заметить, что в советский период подготовке кадров уделялось значительно большее внимание. Существовали специальные учебные заведения при Совете Министров СССР, в частности Академия народного хозяйства.

В юридических вузах и на юридических факультетах имелись кафедры советского строительства или дисциплины по советскому строительству. Все это было нацелено на подготовку кадров для аппаратов Советов всех уровней. При этом подготовка специалистов осуществлялась не только преподавательским составом, но и с участием практических работников, прошедших школу управления на местах и в центральном аппарате исполнительной и представительной власти. Возможно, и в настоящее время было бы целесообразно использовать такой опыт подготовки кадров для муниципальных органов. Это очень важно. Недостаточно лишь понятия закона о муниципальной службе. Его нужно запустить в действие. Для этого следует создать кадровую основу для муниципальных органов.

На современном этапе предметы по муниципальному праву и управлению даже на специальных факультетах и кафедрах преподаются по сокращенной программе, что не дает желаемого результата. Что касается коммерческих вузов, то в них, как правило, такие дисциплины составляют 18–20 часов аудиторных занятий. Конечно, при таких условиях специалиста подготовить нельзя. Однако именно эти люди пополняют аппараты местных и государственных органов. Отсюда, как следствие, не совсем удовлетворительные результаты в управлении в масштабе всей страны.

Закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» (2007 г.) устанавливает, что квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, разрабатываются и утверждаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта РФ в соответствии с квалификацией должностей, предусмотренной ст. 8 Закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». В данном случае действует вертикаль законодательства. Классификацию установил федеральный закон. Законы субъектов РФ устанавливают типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы.

Представительный орган местного самоуправления может определить в уставе более детально квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Однако федеральный закон не определяет, какой именно орган местного самоуправления должен принимать такой нормативный акт. Но логически можно представить, что такие нормы должны быть закреплены в уставе муниципального образования. Принятие устава отнесено ст. 35 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) к исключительной компетенции представительного органа.

Но могут быть и другие варианты. Например, для аппарата представительного органа такой отдельный нормативный акт может принять либо представительный орган, либо глава муниципального образования, в зависимости от того, кто наделен такой компетенцией согласно уставу муниципального образования.

Вариант возможен такой.

Если глава муниципального образования одновременно является главой администрации, то он может принять такой нормативный акт при условии, что такие полномочия закреплены за ним в уставе муниципального образования.

Возможна совместная работа исполнительно-распорядительного и представительного органов местного самоуправления, когда глава администрации разрабатывает проект нормативного акта и вносит его на рассмотрение и утверждение представительного органа. Это, пожалуй, самый оптимальный вариант, который исключает конфликтные ситуации.