Федеральная и региональная миграционная политика

Первоначальное отсутствие контроля за миграцией на волне эйфории разрушения "железного занавеса" привело к тому, что китайцы в массовом порядке воспользовались открывшимися возможностями, и многие из них предпринимали попытки закрепиться в России. Правда, во время поездки на Дальний Восток нам так и не удалось обнаружить ни одного города или деревни, где, как утверждала местная и повторяла за ней центральная пресса, большинство населения составляли бы китайцы. Подобными сведениями не располагал и ни один из экспертов, в том числе и ответственные работники администраций. В то же время, как мы выяснили, в период существования открытой границы в 1992 г. происходила массовая сдача жилья местными жителями в аренду китайским торговцам (в частности, в расположенном на пограничном железнодорожном переходе поселке Гродеково, который мы посетили). Для местного населения это было важнейшим источником доходов после потери работы вследствие сокращения военных гарнизонов. Поэтому ситуация, когда китайцев "было много", для городков, расположенных у пограничных переходов, вполне вероятна. Хотя и тогда размеры китайской иммиграции на Дальнем Востоке оценивались скромно (не менее 100 тыс. человек к 1993г. [38], едва ли больше 50-80 тыс. в 1992-1993 гг. [39]). Недостаток у соответствующих государственных органов России опыта функционирования в условиях массовой иммиграции и слабость законодательной базы привели к бесконтрольной натурализации части китайцев, правонарушениям и т. п.

Вместо поиска путей легализации китайских мигрантов, разработки различных категорий видов ни жительство, определения приемлемых для регионов условий трудового найма, покупки или аренды земли, а также жилья и другой недвижимости, Россия резко перешла от разрешения свободного пересечения границы к другой крайности - к жесткому ограничению въезда.

В конце 1993 г. был принят ряд мер, направленных на усиление контроля за иммиграцией в Россию. В соответствии с указом президента от 16 декабря 1993 г. # 2145 "О мерах по введению иммиграционного контроля" в пунктах пропуска через государственную границу был впервые введен иммиграционный контроль, осуществление которого возложено на подразделения Федеральной миграционной службы России. В сентябре 1994 г. были приняты постановления правительства "Об утверждении положения об иммиграционном контроле" и "О мерах по предупреждению неконтролируемой внешней миграции", в соответствии с которыми были созданы посты иммиграционного контроля. Иммиграционным органам вменен в обязанность контроль за въездом на территорию России иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществление мер по предупреждению неконторолируемой миграции, депортация иностранцев и рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища.

С начала 1994 г. правительство России в одностороннем порядке прекратило политику "открытой границы" и в январе того же года ввело визовый режим въезда для китайских граждан. В январе 1994 г. было подписано консульское соглашение с КНР, по которому безвизовый въезд в Россию и Китай теперь осуществляется только по дипломатическим и служебным паспортам, а свободные поездки по общегражданским паспортам исключены. Одновременно с ужесточением правил перехода границы в марте 1994 г. были введены новые таможенные пошлины и акцизы, что оказало негативное воздействие на пограничные экономические отношения и привело к росту "челночной" торговли. Таким образом, федеральный Центр пошел по пути жесткого контроля, дозирования иммиграции, ограничения китайцев в правах на территории России. Соответственно и российские граждане лишились права свободного пересечения границы.

В противоположность этому другая сторона - Китай - "становится все более открытой внешнему миру, постоянно повышается степень интернационализации ее экономики" [40].

В то же время в условиях обретения регионами значительной самостоятельности наблюдается регионализация миграционной политики. Причем на уровне регионов решающее слово в ее формировании остается не за Федеральной миграционной службой, а за местными администрациями, определяющими визовый режим и режим регистрации по месту пребывания и жительства, которые в наибольшей мере влияют на судьбу торговцев-"челноков", приезжающих по туристическим визам и составляющих основную часть потока китайских мигрантов в Россию. Таким образом, важнейший для межгосударственных взаимоотношений вопрос - пограничный режим - низведен на региональный уровень.

В результате проводимой Россией и ее приграничными регионами политики увеличивается число нелегальных мигрантов и происходит выталкивание их в теневые сферы деятельности. Это влечет за собой отсутствие у государства достоверной информации, потерю контроля над ситуацией. А периодические облавы на китайцев с просроченным сроком пребывания стали атрибутом жизни в пограничных районах и инструментом нагнетания "китайской угрозы".

Подобная политика может привести к утрате того значительного выигрыша, который приграничные регионы получили от приоткрытия дверей в Китай. Челночная и бартерная торговля с Китаем существенно самортизировала шок от падения уровня жизни, резкого сокращения централизованных поставок и остановки производства. Молниеносно был создан рынок дешевых потребительских товаров, районы наполнены продуктами и другими товарами в таком ассортименте, которого их население, вероятно, никогда не видело. Правда, это произошло не только благодаря Китаю, но и Южной Корее, Японии. У населения, кроме того, появилась возможность посетить соседние китайские города, относительно дешево отдохнуть на теплом Южно-Китайском море (ехать на "свое" Черное море существенно дороже). Благодаря выходу в Азиатско-Тихоокеанский регион расширились и обогатились международные контакты, преодолеваются неудобства окраинного, как в Приморье, или изолированного, как в Благовещенске, географического положения. По мнению П. Минакира, именно торговля с Китаем стала "спасательным кругом" для Дальнего Востока в начальный период экономического кризиса.

Вследствие ужесточения правил торговли и ограничения миграции приток китайцев стал контролируемым, резко сократился, но и экономике был нанесен значительный ущерб, причем российской стороне больший, чем китайской. Импорт из Китая в 1995 г. по сравнению с 1993 г. сократился в 3,7 раза, из других стран АТР- в 2 раза по сравнению с 1992 г. В то же время экспорт продолжает расти: в Китай в 1995 г. - на 11% по сравнению с 1993 г. и на 18% по сравнению с 1994 г., в другие страны АТР - в 1,8 раза относительно 1993 г. В результате торговля со странами АТР стала почти односторонней: в 1995 г. экспорт в Китай был в четыре раза больше импорта, в Японию - в пять раз. Не слишком ли высокая цена за контроль над иммиграцией?

Миграционная политика может быть эффективной только тогда, когда она не входит в противоречие с экономическими интересами. Нам близка точка зрения тех исследователей, которые полагают, что только интеграция в АТР может обеспечить полноценное существование российского Дальнего Востока.