 |
ФМС как орган исполнительной власти
|
|
|
|
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
Глава 1. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ФЕДЕРАЛЬНОЙ МИГРАЦИОННОЙ СЛУЖБЫ (ФМС)
§1.1 ФМС как орган исполнительной власти
§1.2 Содержание административно-правового статуса ФМС
Глава 2. ПОЛНОМОЧИЯ ФМС ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПАСПОРТНОГО РЕЖИМА
§2.1. Понятие, содержание, цели и правовая основа паспортного режима
§2.2. Паспорт гражданина Российской федерации. Выдача и замена паспортов
§2.3 Полномочия ФМС по обеспечению паспортного режима в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства
§2.4 Регистрационный учет граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства по месту проживания
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
ВВЕДЕНИЕ
Право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства – одно из основных прав человека, гарантированных Конституцией Российской Федерации. Однако для обеспечения порядка и в целях безопасности данное право ограничивается в силу закона обязанностью граждан (как российских, так и иностранцев) регистрироваться по месту жительства и по месту пребывания. Данная мера, в частности, необходима для осуществления контроля за перемещением лиц, отбывших наказание, и лиц, прибывших в Россию из других государств с целью осуществления трудовой деятельности (трудовых мигрантов).
Паспорт, основной документ, удостоверяющий личность гражданина, призван не только облегчить участие физических лиц в гражданском обороте, но и способствовать осуществлению контроля за перемещением граждан внутри страны и за ее пределами. Для этого в паспорте ставится штамп прописки, а в загранпаспорте – проставляются визы.
Общественные отношения, возникающие между органами внутренних дел и гражданами в связи с выдачей гражданам паспортов (видов на жительство) и регистрационным учетом граждан по месту жительства и месту пребывания образуют паспортную систему. Основным органом внутренних дел, в компетенцию которого входит документирование граждан паспортами и их регистрация по месту проживания является Федеральная миграционная служба Российской Федерации (далее ФМС).
|
|
|
Тема данной работы актуальна также потому, что в настоящее время приток иностранных граждан в Россию все возрастает. Можно бесконечно спорить о том полезно это для нашей страны или губительно. Но как бы то ни было, государство призвано контролировать этот процесс. И оно осуществляет этот контроль через органы ФМС.
Настоящая работа призвана осветить наиболее общие вопросы, касающиеся ФМС и ее деятельности. Цель данной работы – определить административно-правовой статус ФМС в системе органов государственной власти и управления, а также описать основные полномочия ФМС по обеспечению паспортного режима в отношении российских граждан и иностранцев. Для этого прежде всего необходимо раскрыть цель и задачи ФМС, и ее место в системе органов исполнительной власти.
Конечно, ФМС выполняет и другие функции, в частности, выдает иностранным гражданам разрешения на осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации. Но данный вопрос не освещается в этой работе, поскольку не относится к вопросам паспортного режима.
В данной работе использованы законы и подзаконные акты, составляющие правовую основу деятельности ФМС по обеспечению паспортного режима, а также административные регламенты ФМС и МВД России, регулирующие осуществление тех или иных функций ФМС.
Также в настоящей работе использованы комментарии к Кодексу об административных правонарушениях и к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и работа Головистиковой А.Н. «Иностранцы и Граждане России. Особенности правового положения, регистрация, учет.»
|
|
|
Глава 1. Административно-правовой статус Федеральной миграционной службы (ФМС)
ФМС как орган исполнительной власти
Согласно п. 1 Положения о ФМС, Федеральная миграционная служба (ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.[1]
«Государственный орган – это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентирована правом»[2]. Т.е. государственный орган является инструментом для решения тех или иных задач государства.
В зависимости от тех задач, для решения которых создаются государственные органы, они подразделяются на представительные, судебные, исполнительные.
Орган исполнительной власти – это составная часть механизма (системы) исполнительной власти, действует в сфере исполнительной власти, выступает по поручению и от имени государства (Российской Федерации, республики в составе Российской Федерации), осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера, обладает собственной компетенцией, имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности[3].
Для ФМС характерны следующие признаки исполнительного органа государственной власти:
1. ФМС является автономной (т.е. самостоятельной) частью государственной администрации.
2. ФМС осуществляет исполнительно-распорядительную, административную деятельность в сфере миграции и выполняет правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.
3. Обладает властными полномочиями в отношении других субъектов права. Так, в соответствии с п. 12 Положения, ФМС руководит территориальными органами, загранаппаратом, а также иными входящими в систему ФМС России организациями и подразделениями, осуществляет контроль их деятельности.[4]
|
|
|
4. Имеет постоянный штат, является коллективом государственных служащих и иных работников. Положение о ФМС устанавливает предельную штатную численность сотрудников ФМС.[5].
5. Органы исполнительной власти образуются вышестоящим государственным органом исполнительной власти или Президентом Российской Федерации. ФМС образована Указом Президента от 19.07.2004г. № 928.
6. Подчиняется вышестоящему органу исполнительной власти или Президенту Российской Федерации. ФМС России подведомственна Министерству внутренних дел Российской Федерации. (п.1. Положения о ФМС).
7. Образование и правовой статус ФМС как органа исполнительной власти регулируется административным правом.
8. ФМС обладает правами юридического лица, поскольку является государственным учреждением, т.е. публично-правовым образованием, созданным с целью осуществления властных полномочий в публичных интересах. В отличие от других юридических лиц, госучреждения не подлежат государственной регистрации не имеют и не утверждают собственных уставов.[6]
Как государственное учреждение, ФМС – центральный орган федеральной исполнительной власти, образованный в соответствии с п. 2. ст. 77 Конституции России.
В соответствии с Указом Президента от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в России существуют три вида федеральных ведомств: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Для федеральной службы характерны следующие признаки:
1. Она осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, в нашем случае – в сфере миграции. Возглавляется директором федеральной службы, который может иметь заместителей. В Федеральной миграционной службе шесть заместителей директора, в том числе один первый заместитель.[7]
2. В пределах своей компетенции ФМС издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, и Министерства внутренних дел Российской Федерации[8]. Индивидуальный правовой акт федеральной службы называется приказ.
|
|
|
3. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту или Правительству России. Как уже было сказано, ФМС подведомственна Министерству внутренних дел Правительства Российской Федерации.
4. Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных актами Президента, Правительства России.
5. При осуществлении надзора федеральная служба имеет право применять меры административного принуждения к физическим и юридическим лицам, нарушающим действующие правовые нормы: направлять дела об административных правонарушениях в суды для привлечения виновных к административной ответственности.[9]
Содержание административно-правового статуса ФМС
В административно-правовом статусе исполнительных органов государственной власти выделяют три главных блока:
1) Целевой – юридически закрепленные цели, задачи и функции органа, обеспечение той социальной потребности, ради которой учреждается орган государственной власти.
2) Организационно-структурный. В этот блок входят: нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов, их подчиненности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других, установления и изменения их организационных структур, права на организационное самоопределение, процедур деятельности и права на официальные символы.
3) Компетенционный, т.е. совокупность властных полномочий и подведомственности[10].
Рассмотрим содержание административно правового статуса ФМС в соответствии с этими блоками.
1. Цель ФМС заключается в реализации государственной политики в сфере миграции и осуществление правоприменительных функций, функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.
Основными задачами ФМС России, в соответствии с п.2 Положения о ФМС являются:
1) реализация общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности;
1.1) совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;
1.2) производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;
2) осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации;
|
|
|
3) оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации;
4) осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации;
4.1) осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;
5) разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;
6) исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;
7) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации;
8) управление территориальными органами ФМС России, ее загранаппаратом, а также и иными организациями и подразделениями, созданными для решения возложенных на ФМС России задач[11].
2. Структура ФМС определяется Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы". Данный указ определяет количество заместителей директора ФМС (шесть и один первый заместитель), количество управлений по основным направлениям деятельности Службы – до 16, загранаппарат ФМС, состоящий из представительств ФМС за рубежом и представителей ФМС в составе дипломатических представительств Российской Федерации (без включения в штатную численность этих представительств). Директор ФМС назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Указ определяет предельную штатную численность сотрудников ФМС:
а) предельную штатную численность Федеральной миграционной службы, ее территориальных органов и загранаппарата в количестве 34 286 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий), в том числе сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации - 19 290 человек, федеральных государственных служащих - 9174 человека, работников - 5822 человека;
б) предельную численность работников центрального аппарата Федеральной миграционной службы в количестве 449 единиц, с 1 января 2008 г. - 510 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий), в том числе сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации - 173 человека, с 1 января 2008 г. - 190 человек;
в) предельную численность работников загранаппарата Федеральной миграционной службы в количестве 43 единиц.
Указ Президента определяет также подчиненность сотрудников ФМС и общий порядок присвоения им званий, разграничение предметов ведения и полномочий между ФМС и Министерством внутренних дел, осуществляющим непосредственное руководство ФМС, передачу управления делами миграции из ведения МВД в ведение ФМС[12].
ФМС России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
ФМС России имеет геральдический знак - эмблему и флаг, учреждаемые Президентом Российской Федерации.
Местонахождение ФМС России - г. Москва[13].
3. Компетенция ФМС.
Круг полномочий ФМС России определяется в разделе II Положения о ФМС. Основными полномочиями ФМС являются следующие:
1) разработка и осуществление мер по реализации государственной политики в сфере миграции;
2) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора:
- за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации;
- за соблюдением иммиграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства;
- за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда;
3) организация и осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации:
- выдачи виз иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в Российскую Федерацию;
- определения наличия гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих в Российской Федерации;
- принятия от лиц, проживающих в Российской Федерации, заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации;
- проверки фактов и документов, представленных для обоснования заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации
- рассмотрения заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, поданных лицами, проживающими в Российской Федерации, и принятия решений по вопросам гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке;
- ведения учета лиц, в отношении которых уполномоченным федеральным органом исполнительной власти или его территориальным органом приняты решения об изменении гражданства;
- оформления гражданства Российской Федерации;
- отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации;
- выдачи и замены гражданам Российской Федерации документов, удостоверяющих их личность;
- регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства и учета иностранных граждан и лиц без гражданства по месту пребывания;
- оформления и выдачи паспортов и иных документов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию;
- учета выданных паспортов гражданина Российской Федерации;
оформление приглашений иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в Российскую Федерацию, а также ведение учета оформляющих приглашения юридических лиц;
- реализации мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;
4) организует в установленном законодательством Российской Федерации порядке:
- выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации;
- выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации;
- учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища либо о признании их беженцами, получивших статус беженца, а также оказание содействия беженцам во временном обустройстве в Российской Федерации;
- учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о признании их вынужденными переселенцами, получивших статус вынужденного переселенца, а также оказание содействия вынужденным переселенцам в обустройстве на новом месте жительства в Российской Федерации;
проведение идентификации иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о признании их беженцами и находящихся в Российской Федерации;
а также другие полномочия.
В соответствии с п. 7. Положения о ФМС, в целях реализации своих полномочий ФМС России имеет право[14]:
1) организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализа и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности;
2) осуществлять функции государственного заказчика и организовывать капитальное строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов системы ФМС России, а также жилищное строительство;
3) запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности;
4) привлекать в установленном порядке для выработки решений по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, ученых и специалистов, в том числе на договорной основе;
5) образовывать в установленном порядке самостоятельно и совместно с другими федеральными органами исполнительной власти совещательные органы (советы, комиссии) для рассмотрения вопросов, относящихся к установленной сфере деятельности;
6) заключать гражданско-правовые договоры.
Основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации является паспорт гражданина Российской Федерации[15]. Совокупность правил паспортизации и регистрации граждан России – паспортный режим – является одним из наиболее обширных вопросов, входящих в компетенцию ФМС России[16].
|
|
|
