 |
Основы составления, рассмотрения и утверждения бюджетов
|
|
|
|
Ранее бюджет любого публичного образования разрабатывался и утверждался на финансовый год, который в РФ соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. В соответствии с реформой бюджетного процесса произошло удлинение бюджетного планирования. В БК РФ установлены новые определения:
– текущий финансовый год – год, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
– очередной финансовый год – год, следующий за текущим финансовым годом;
– плановый период – два финансовых года, следующих за очередным финансовым годом;
– отчётный финансовый год – год, предшествующий текущему финансовому году.
Разработкой проектов бюджетов занимаются органы исполнительной власти, непосредственно Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Составление проекта бюджета основывается на:
· Бюджетном послание Президента РФ;
· прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории;
· основных направлениях бюджетной и налоговой политики.
Бюджетное послание Президента РФ имеет ключевое значение для всех уровней власти РФ, так как в нём определяется бюджетная политика РФ на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу. В отличие от президентского Послания Федеральному собранию, которое задаёт общие векторы развития, бюджетное послание по своей специфике носит более конкретный характер и представляет собой задание для Правительства РФ, которые ему необходимо выполнить в области государственных финансов.
Первостепенное значение имеет прогноз социально-экономического развития соответствующей территории. Он разрабатывается и одобряется (утверждается) соответствующими исполнительными органами власти на срок не менее трёх лет. При этом прогноз социально-экономического развития поселений разрабатывается на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период.
|
|
|
Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете исполнительные органы составляют и представляют в законодательный (представительный) орган следующие документы:
· основные направления бюджетной и налоговой политики;
· предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги за текущий финансовый год;
· прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;
· прогноз основных характеристик (общий объём доходов, общий объём расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо среднесрочного финансового плана;
· пояснительную записку к проекту бюджета;
· методики (проекты методик) и расчёты распределения межбюджетных трансфертов;
· верхний предел государственного (муниципального) долга на конец очередного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода)
· проект программы государственных (муниципальных) внутренних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
· проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
· проекты программ государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
· проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
|
|
|
· оценку ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год;
· проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов;
· предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами, проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет;
· иные документы и материалы.
В соответствии с Федеральным законом №63-ФЗ от 26. 04.2007 г. реализован принцип рамочного законодательного регулирования основ составления проекта бюджета, с закреплением полномочий по установлению конкретного порядка составления бюджетов за исполнительными органами соответствующего уровня власти. Исходя из этого принципа, введены общие для всех уровней бюджетной системы нормы, устанавливающие:
– общие требования к прогнозам социально-экономического развития;
– требования к содержанию СПФ субъекта РФ и муниципального образования;
– состав показателей, утверждаемых в проекте закона (решения) о бюджете и требования, прилагаемых к нему материалам и документам (в том числе – исключение из их состава материалов, реально не используемых при составлении бюджетов);
– порядок и реализация долгосрочных целевых программ;
– этапы и сроки составления проекта бюджета;
– новые принципы планирования инвестиций;
– условия прогнозирования доходов планирования бюджетных ассигнований, в том числе: раздельного планирования расходов на исполнение действующих и вновь принимаемых обязательств.
В основу бюджетного планирования предложено положить широко известный в международной практике метод «скользящей трёхлетки», при котором ранее утверждённые проектировки второго и третьего года становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года. При этом утверждение законом проектировок на второй и третий год не означает запрета на их корректировку следующем бюджетном цикле. Однако эти изменения не должны ухудшать положение главных распорядителей бюджетных средств и получателей межбюджетных трансфертов. Таким образом метод «скользящей трёхлетки» обеспечивает, с одной стороны, стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок и, с другой стороны, возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.
|
|
|
В целях повышения устойчивости бюджета введено понятие «условно утверждённые расходы», под которыми понимаются бюджетные ассигнования, не распределённые в плановом периоде по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета. Общий объём условно утверждаемых (утверждённых) расходов в случае принятия трёхлетнего бюджета не должен превышать:
– на первый год планового периода – 2,5% общего объёма расходов бюджета;
– на второй год планового периода – 5% общего объёма расходов бюджета.
Это позволяет создать резерв на случай непредвиденного сокращения расходов, который в случае подтверждения прогнозов доходов может быть использован для принятия новых обязательств в очередном бюджетном цикле.
Порядок и сроки представления, рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяются для федерального бюджета БК РФ, бюджета субъекта – законом субъекта РФ, местного бюджета – муниципальным правовым актом представительным органом муниципального образования. В БК РФ устанавливаются предельные сроки представления проекта бюджета на рассмотрение и утверждение его депутатским корпусом:
– проекта федерального бюджета – до 26 августа;
– проекта бюджета субъекта – до 15 октября;
– проекта местного бюджета – до 15 ноября.
Принимая во внимание принцип самостоятельности бюджетов, законодательным (представительным) органам власти субъектов РФ и местного самоуправления предоставлено право самостоятельно определить, процедуру рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения. При этом утверждение проекта закона (решения) должно быть обеспечено до начала очередного финансового года.
|
|
|
В случае если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала текущего года, то вводиться процедура временного управления бюджетом.[2]
Исполнение бюджетов
Исполнение бюджетов – одна из стадий бюджетного процесса каждого уровня бюджетной системы РФ, которая предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных по бюджету доходов и финансирование всех запланированных бюджетных расходов. Эффективное и экономное использование бюджетных средств определяет возможность осуществления приоритетных положений бюджетной политики государства в целом, каждого субъекта РФ и муниципального образования.
В настоящее время основные процедуры исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы страны, регламентирует Бюджетный кодекс РФ. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. С 01.01.2006 г. введено понятие «кассовое обслуживание исполнения бюджетов», которое возложено на органы Федерального казначейства (ст. 2151 БК РФ), при этом под кассовым обслуживанием понимается проведение и учёт операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Основы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, установлены в ст. 2411 Бюджетного кодекса РФ (Приложения №2 и №3[3]).
Бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации исполняются на основе принципа единства кассы и подведомственности расходов.
Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление расходов с единого счёта бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств, вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.
Исполнение бюджетов включает в себя:
– исполнение по доходам (ст. 218 БК РФ);
– исполнение по расходам (ст. 219 БК РФ);
– исполнение по источникам финансирования дефицита бюджета
(ст. 2191 БК РФ).
Исполнение бюджетов осуществляется на основе сводной бюджетной росписи, бюджетных росписей главных распорядителей, бюджетных росписей распорядителей средств и кассового плана. Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи, бюджетной росписи главных распорядителей (распорядителей) устанавливается соответствующим финансовым органом; по государственным внебюджетным фондам – соответствующим органом управления. Утверждение сводной бюджетной росписи и внесений изменений в неё осуществляется руководителем финансового органа. Показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону (решению) о бюджете.
|
|
|
Бюджетная роспись составляется, утверждается и ведётся главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств или главным администратором источников финансирования дефицита бюджета. Ими же в установленном порядке вносятся изменения в бюджетную роспись. Показатели бюджетной росписи должны соответствовать бюджетным ассигнованиям и лимитам бюджетных обязательств, утверждённых сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью главного распорядителя бюджетных средств.
Утверждённые показатели сводной бюджетной росписи по расходам доводятся до главных распорядителей бюджетных средств до начала очередного финансового года. Наряду со сводной бюджетной росписью на каждом уровне бюджетной системы соответствующий финансовый орган составляет кассовый план (смотри ст. 2171 БК РФ).
Бюджеты бюджетной системы РФ обладают иммунитетом, который представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов осуществляется только на основании судебного акта, за исключением случаев, установленных Бюджетным кодексом РФ. В целях обеспечения целевого и рационального использования средств бюджетное законодательство не допускает размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получения дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счёт размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передачи полученных доходов в доверительное управление.
Исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета осуществляется главными администраторами, администраторами источников финансирования дефицита бюджета в соответствии со сводной бюджетной росписью в порядке, установленном финансовым органом.
Финансовый год завершается 31 декабря. Завершение операций органами Федерального казначейства по распределению поступлений отчётного финансового года между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и их зачисление в соответствующие бюджеты в первые пять рабочих дней текущего финансового года. Бюджетные ассигнование, лимиты бюджетных обязательств и предельные объёмы финансирования текущего финансового года прекращают своё действие 31 декабря.[4]
Необходимо сказать о бюджетном учёте и бюджетной отчётности. Бюджетный учёт представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства. Бюджетный учёт осуществляется в соответствии с планом счетов, включающим в себя бюджетную классификацию РФ.[5]
Бюджетная отчётность РФ, субъектов РФ, муниципальных образований составляется соответственно Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов РФ, финансовыми органами муниципальных образований на основании сводной бюджетной отчётности соответствующих главных администраторов бюджетных средств. Бюджетная отчётность является годовой, отчёт об исполнении бюджета является ежеквартальным и утверждается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.
Годовой отчёт об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном органе, подлежит внешней проверке (смотри ст. 2644 БК РФ). Далее Бюджетным кодексом предусмотрено представление, рассмотрение и утверждение годового отчёта об исполнении бюджета законодательным (представительным) органом в форме закона (решения). На всех стадиях бюджетного процесса осуществляется финансовый контроль (смотри БК РФ гл. 26).
|
|
|
