Обязанности администрации во Франции.

Привилегии, которыми пользуются администрация и ее должностные лица, имеют своей оборотной стороной соответствующие им обязанности. Обязанности в понимании французских юристов это требования, которым должна удовлетворять администрации в ее деятельности. Такими главными требованиями являются: I) связанность администрации законом, 2) ответственность администрации.

Законность в деятельности администрации представляет собой совокупность обязанностей, разрешений и запретов, установленных законом. Прежде всего администрация должна проявлять инициативу в проведении в жизнь принятых законов. В частности, она обязана быстро разрабатывать подзаконные акты в целях детализации положений закона. Иногда сам законодатель указывает в законе такой срок. На практике, однако, административные акты порой долго не принимаются и законы бездействуют. Так, по делу вдовы Ренар, по которому Государственный совет вынес решение в 1964г., имела место «отсылочная чехарда». Одним из административных актов предусматривалось назначение пенсий. Но сам этот акт отсылал к другому административному акту по вопросу условий назначения пенсий. А этот последний акт не действовал. В результате люди не получали пенсий. Госсовет признал виновной администрацию и обязал ее выплатить пенсии.

Администрация обязана применить принуждение, если это необходимо. В таких случаях она должна, например, возбуждать уголовные дела, предъявлять в суде иски, привлекать к дисциплинарной ответственности. При бездействии учреждения административный суд вправе обязать его выплатить потерпевшему возмещение.

Под связанностью администрации законами понимается прежде всего безусловное ее подчинение не только Конституции Франции и ратифицированным ею международным договорам, но подчинение также и всем другим французским законам. В отличие от США ни обычные, ни административные суды Франции не признают за собой права контроля за конституционностью законов. Только Конституционный совет, учрежденный Конституцией 1958 г., занимается вопросами конституционности.

В своей организации и деятельности администрации обязана придерживаться трех основных правил: непрерывности, иерархичности и самостоятельности. Административные органы и учреждения должны функционировать всегда, и только в 1950 г. Госсовет в решении по делу Деаэна признал право государственных служащих на забастовку. Вместе с тем непрерывность должна по-прежнему непоколебимо соблюдаться в работе предприятий и служб общего пользования, таких, например, как службы газоснабжения. Согласно правилу о иерархичности министр или другое вышестоящее по отношению к учреждению должностное лицо вправе в рамках своих полномочий отменить или изменить в установленных пределах акт подведомственного ему учреждения. Самостоятельность учреждения заключается в том, что в качестве публичного юридического лица оно самостоятельно в отношениях с другими такими же лицами и надзор за ним может осуществляться только на основании особого акта.

Администрация обязана соблюдать права граждан в тех случаях, когда они вступают с ней в контакт. К числу таких основных прав относятся прежде всего свобода и равенство. Свобода передвижения, совести, торговли и промышленности, свобода мнений и слова и многие другие свободы, предусмотренные законами, должны соблюдаться администрацией, и за этим строго следят суды. Все граждане равны перед лицом администрации. Государственным предприятием не могут, например, применяться различные тарифы на электроэнергию к гражданам, находящимся в одинаковом положении. Все граждане имеют равный доступ на государственную службу вне зависимости, в частности, от их политических взглядов.

Администрация и суды выработали также систему процессуальных гарантий прав граждан и среди них прежде всего право на защиту. Первоначально право на защиту было предоставлено в 1905 г. государственным служащим Законом о праве на доведение материалов личного дела до сведения чиновников. Госсовет расширил сферу применения этой нормы. В настоящее время любой мере, принимаемой в отношении чиновника, должен предшествовать состязательный процесс, который включает в себя оповещение заинтересованных лиц, ознакомление их с материалами дела и проведение слушания дела по правилам, близким к судебным. Такой порядок, в частности, применяется при наложении дисциплинарных взысканий, при выяснении вопроса о соответствии лица занимаемой должности, а также при принятии мер в отношении должностных лиц, назначаемых правительством. В 1944г. Госсовет распространил судебную практику по вопросам защиты на всех остальных граждан, вступающих в отношения с администрацией. Помимо права на защиту гражданам предоставлено также право на обжалование любого решения администрации или суда. Согласно решению Госсовета такое обжалование возможно даже тогда, когда в законе специально оговорено, что решение не подлежит обжалованию. В этих случаях может быть обжаловано превышение власти администрацией либо постановление административного суда.

Иногда администрации предоставляется свобода усмотрения (дискреционная власть), т. е. право на выбор вариантов действия по ее усмотрению. Учреждение, используя дискреционные полномочия, обязано прежде всего верно оценить факты по делу, правильно применить к установленным фактам действующие правовые нормы, не допустить при этом злоупотребления властью, т. е. использовать ее в общих, а не в личных корыстных интересах. В таких случаях администрация не должна допустить явного просчета в оценках. Наконец, для достижения поставленной цели она обязана употребить соответствующие средства. Затраты должны соответствовать результату или быть меньшими. Например, нельзя разрушить что-то значительное и на этом месте построить малоценное сооружение.

Административный орган может делегировать свои полномочия или право подписи другому органу, связанному с ним по роду деятельности или подчиненному ему. Такая передача властных полномочий возможна только на основе закона или декрета правительства. Передаваемые полномочия должны быть подробно описаны. Допускается делегирование только части компетенции, но не всей. Переделегирование полномочий недопустимо.

Перед принятием решения администрации обычно обязана провести консультации с заинтересованными лицами и организациями. Часто для этого создаются специальные совещательные органы: комиссии, советы, комитеты. Эти совещательные органы, как правило, комплектуются из посторонних для учреждения граждан.

Вплоть до недавнего времени администрация не была обязана мотивировать свои решения, делались лишь отдельные исключения. Так, обосновывались решения о наложении дисциплинарных взысканий. В вопросе мотивации административных решений Франция явно отставала от многих других развитых стран. Поэтому Законом 1979 г. число случаев обязательного обоснования административных решений было значительно увеличено. Закон среди прочего предусмотрел обязательное мотивирование ряда негативных или неблагоприятных решений. В отличие от администрации суды, в том числе и административные, обязаны всегда обосновывать свои решения. Мотивированное постановление суда более понятно, а заинтересованным лицам облегчается его обжалование. Административное право предусматривает особые средства защиты от незаконных действий и незаконных актов администрации. Незаконными являются акты, принятые неполномочным органом или в незаконном порядке, либо акты, содержащие ошибочные мотивировки.

Простой незаконный акт признается недействительным. Он или не применяется, или специально отменяется. Акт не применяется, если суд, общий или административный, ограничивается только констатацией его незаконности, но не отменяет его. Акт продолжает существовать, но не применяется. Ни уголовная, ни гражданская ответственность за нарушения его не наступает. Но наиболее распространена отмена незаконного акта самой администрацией или аннулирование его судом. Отмена акта самой администрацией - это фактически его отзыв. Отзыв администрацией ее акта означает обычно неприменение его в будущем. То, что ею уже сделано, она, как правило, отменять несклонна. Чаще случается аннулирование акта судом. При этом суд действует не по собственной инициативе, а по жалобе, которая должна быть подана в двухмесячный срок. Подача жалобы не приостанавливает действие акта.

Каковы последствия аннулирования акта? Они исключительно серьезны. Акт считается недействительным. Отмена акта судом имеет обратную силу, т. е. отменяется все, что уже было сделано в его исполнение. Однако не всегда такое возможно. Например, построенное здание, как правило, не сносится. В случае неисполнения решения суда об аннулировании незаконного акта на администрацию может быть возложена обязанность выплаты потерпевшим возмещения. Госсовет может также потребовать выплаты пени за каждый день неисполнения постановления суда.

При наиболее тяжких, вопиющих посягательствах на законность административный акт может быть признан несуществующим. Признание административного акта недействительным в таких случаях считается недостаточным. Необходимо признание того, что он вообще не существовал. Госсовет Франции по таким делам не отменяет акт, а констатирует, что акт не существует, употребляя, например, формулировку: акт является «недействительным и никогда не имел места». Признание акта несуществующим означает, что он не имеет никаких правовых последствий, т. е. как будто акта не было вообще. К тяжким посягательствам на законность относятся случаи формального назначения на должность - синекуру; случаи самоуправства (действие учреждения нарушает права и свободы и при этом не находится ни в какой взаимосвязи с административной властью); случаи серьезного нарушения прав суда (например, администрация вместо суда аннулирует результаты выборов).

Как правило, административные акты могут быть обжалованы. Исключение составляют внутриучрежденческие акты, малозначительные по своему характеру и не оказывающие поэтому существенного влияния на положение частных лиц перед лицом администрации. Эту малозначительность и несущественность бывает трудно установить. Администрация склонна относить к числу необжалуемых, например, дисциплинарные акты, ссылаясь на необходимость укрепления в учреждении дисциплины и порядка. Судебная практика по таким делам неединообразна. Но в целом по вопросам дисциплины суды настроены в пользу предоставления студентам, военнослужащим и заключенным тюрем права на обращение в суд.

Признание административного акта незаконным является основанием для привлечения служащего учреждения к ответственности в той или иной форме: уголовной, материальной или дисциплинарной. При этом, как правило, администрация обязана возместить причиненный ущерб.