 |
Соотношение предметов ведения федерального и регионального жилищного законодательства, а также нормативных актов муниципальных образований, регулирующих жилищные отношения
|
|
|
|
Как было указано выше, регулирование жилищных отношений отнесено Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72). Поэтому лишь часть норм жилищного законодательства относится к федеральному законодательству, при этом достаточно большая часть норм — к законодательству субъектов Федерации и к актам органов местного самоуправления.
С практической точки зрения делать правильные шаги по такому «разнокалиберному» правовому полю затруднительно и в связи с тем, что жилищное законодательство представляет собой комплексную отрасль законодательства, включающую нормы гражданского, административного, а также конституционного права. Внутриотраслевое разделение компетенции в данной области между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления впервые предусмотрено в ЖК РФ. И очень важно, что одной из основных задач федерального жилищного законодательства является определение границ тех вопросов, которые должны регулироваться федеральным жилищным законодательством, с одной стороны, нормативными правовыми актами субъектов Федерации — с другой стороны, и актами органов местного самоуправления — с третьей.
При этом представляется, что большая и наиболее важная часть норм жилищного законодательства должна относиться к федеральному законодательству и на федеральном уровне развитие жилищного законодательства должно идти только (или преимущественно) по пути принятия федеральных законов. Так, значительная часть вопросов жилищных отношений, по своей природе относящихся к гражданско-правовым (право собственности на жилые помещения, договор жилищного найма, определение порядка организации и деятельности жилищно-строительных кооперативов и товариществ собственников жилья, а также основ их правового положения и др.), должна, в силу ст. 71 Конституции РФ, регулироваться федеральными законами. Другие вопросы, не относящиеся в силу Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации, могут регулироваться правовыми актами субъектов Федерации, которые должны создавать свою законодательную базу в области регулирования жилищных отношений.
|
|
|
Поскольку жилищное законодательство представляет собой хотя и комплексную, но достаточно важную и объемную часть единой системы законодательства РФ, нет сомнений в том, что развитие правового регулирования в области жилищных отношений должно идти главным образом по пути кодификации.
Принятие ЖК РФ:
во-первых, значительно систематизирует и уменьшает количество принимаемых в соответствии с Кодексом других (специальных) федеральных законов;
во-вторых, снижает возможность регулирования жилищных отношений на федеральном уровне иными нормативными правовыми актами, главным образом ведомственными;
в-третьих, четко проводит черту, определяющую границы предмета ведения субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области регулирования жилищных отношений.
Следует подчеркнуть, что в ЖК РФ впервые прописаны четкие нормы, определяющие границы ведения субъектов Федерации в регулировании жилищных отношений. Это должно прекратить практику превышения ими своих полномочий, а в отдельных случаях привести к принятию актов, регулирующих весь спектр жилищных отношений, в том числе по вопросам, являющимся исключительной компетенцией Российской Федерации.
В этой связи развитие жилищного законодательства субъектов Федерации, по всей видимости, должно идти (в отличие от федерального законодательства) по пути издания отдельных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции субъектов Федерации. Вот перечень вопросов, которые ЖК РФ (ст. 13) отнесены к компетенции субъектов Федерации:
|
|
|
— государственный учет жилищного фонда субъекта Федерации;
— определение порядка предоставления жилых помещений жилищных фондов специализированного использования субъекта Федерации;
— определение оснований признания граждан малоимущими в целях предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
— определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда субъекта Федерации;
— определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Федерации;
— признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда субъекта Федерации непригодными для проживания;
— определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;
— осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам;
— осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда и правила содержания общего и многоквартирного дома;
— иные вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации Конституцией РФ, ЖК РФ, другими федеральными законами и не отнесенные к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления наделяются отдельными полномочиями в области жилищного законодательства согласно ст. 14 ЖК РФ.
К компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся:
— учет муниципального жилищного фонда;
— признание в установленном порядке граждан малоимущими в целях предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
|
|
|
— ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;
— определение порядка предоставления жилых помещений муниципального жилищного фонда специализированного использования;
— предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
— принятие в установленном порядке решений о переводе соответствующих помещений в жилые или нежилые помещения;
— согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;
— признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;
— осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам;
— иные вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления Конституцией РФ, ЖК РФ, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Федерации.
Безусловно, определение системы жилищного законодательства, в том числе в субъектах Федерации, является задачей федерального законодательства. При этом субъект Федерации и орган местного самоуправления не вправе самостоятельно определять понятия тех или иных правовых конструкций в области жилищного права, если в федеральном законодательстве уже имеются соответствующие понятия, в противном случае неизбежна не только путаница, но и нарушение прав участников жилищных отношений.
§ 5
Литература по жилищному праву
Литература по жилищному праву достаточно многообразна. В основной своей части, как в прежние годы, так и сейчас, она представляет собой комментирование законодательства либо научно-практические произведения. Реже представлены учебные пособия, еще реже — монографические исследования теоретических проблем жилищного права.
|
|
|
Если брать самый трудный и тяжелый жанр как для написания, так и для прочтения — монографический, т. е. теоретические произведения, посвященные жилищному праву, то хотелось бы первоначально выделить попытки комплексного подхода к рассмотрению жилищно-правовых вопросов. Это работы С. И. Аскназия «Советское жилищное право» (1940); Г. Н. Амфитеатрова «Права на жилые строения и пользование жилыми помещениями» (1948); С. И. Аскназия, И. Л. Брауде и А. И. Пергамент «Жилищное право» (1956); М. А. Нечецкого «Очерки советского жилищного права» (1958); Ю. Г. Басина «Вопросы советского жилищного права» (1963); Ю. К. Толстого «Советское жилищное право» (1967); В. Ф. Чигира «Советское жилищное право» (1968); Г. И. Петрищевой «Правовое регулирование жилищных отношений» (1977); коллективная монография О А. Красавчикова, Г. А. Свердлыка, В. Ф. Яковлева, Ю. Г. Басина, М. И. Бару, А.А Пушкина, М. Н. Сибилева, Т. В. Касаткиной, А. Г. Потюкова, В. Т. Смирнова, В. А. Ойгензихта, Г. И. Петрищевой, М. Я. Кирилловой, В. В. Чубарова, Н. П. Ворониной, И.С Вишневской, Т. Н. Молчановой, В. Ф. Яковлевой, В. Ф. Чигира и Т. И. Илларионовой «Основы советского жилищного законодательства: Межвузовский сборник научных трудов» (1981); труд В. П. Грибанова «Основы советского жилищного законодательства» (1983); статья Б. М. Гонгало «Структура жилищного обязательства» в книге «Проблемы обязательственного права» (1989).
КонсультантПлюс: примечание[36].
Из современных теоретических трудов следует отметить статью С. М. Корнеева «Основные тенденции развития жилищного права в условиях рыночной экономики» в книге, посвященной памяти В. П. Грибанова, «Гражданское право при переходе к рынку» (1995); главу «Договоры найма жилых помещений» М. И. Брагинского в книге М. И. Брагинского и В. В. Витрянского «Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества» (2000); коллективную монографию Е. С. Гетман, Б. М. Гонгало, Л. О. Красавчиковой, П. В. Крашенинникова, И. Е. Манылова, С. В. Пчелинцева, Л. М. Пчелинцевой, В. Н. Симонова, Е. А. Солоповой и Г. Ф. Шешко «Актуальные проблемы жилищного права»: Сборник памяти П. И. Седугина (2003); статью Б. М. Гонгало «Исходные положения о правовом регулировании жилищных отношений» в книге «Проблемы теории гражданского права». Выпуск 2 (2006); статью Б. М. Гонгало и П. В. Крашенинникова «Развитие кодификации жилищного права» в книге «Кодификация российского частного права» под редакцией Д. А. Медведева (2008).
Из комментариев необходимо обратить внимание на «Комментарий к Жилищному кодексу Казахской ССР» под редакцией Ю. Г. Басина (1990); «Жилищный кодекс Украинской ССР: Научно-практический комментарий» под редакцией В. И. Зайчук (1990); «Жилищное законодательство: Комментарий» под редакцией В. Ф. Яковлева и П. И. Седугина (1991); «Жилищные права и льготы граждан в России» Л. Н. Пчелинцевой и С. В. Пчелинцева (2001); «Комментарий к Жилищному кодексу РСФСР» под редакцией Б. М. Гонгало (2004); «Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации» под редакцией автора настоящей работы (2010).
|
|
|
Разумеется, говоря об учебной и научно-практической литературе, следует обратить внимание на то, что нельзя абстрагироваться от монографической и комментаторской литературы. Более того, без произведений названного вида почти невозможно по-настоящему изучить жилищное право.
КонсультантПлюс: примечание[37].
Из учебной литературы следует выделить книгу «Советское жилищное право» под редакцией П. И. Седугина (1986); работы В. А. Золотаря и П. Н. Дятлова «Советское жилищное право» (1986); И. И. Андрианова «Жилищное законодательство. Практические вопросы» (1988); И. Б. Мартковича «Жилищное право: закон и практика» (1990); Е. С. Гетман «О жилищных правах и обязанностях» (1992); два произведения Ю. К. Толстого и П. И. Седугина с аналогичным названием — «Жилищное право» (соответственно 1996, 1997), учебник Ю. К. Толстого «Жилищное право» (2007).
Рассматривая учебную литературу, нельзя обойти вниманием учебники по гражданскому праву, содержащие специальные главы, посвященные жилищным правоотношениям, в том числе: «Гражданское право» (т. 2) под редакцией Е. А. Суханова (2010) (автор главы «Жилищное право» — С. М. Корнеев и Е. А. Суханов); «Гражданское право» (т. 2) под редакцией Ю. К. Толстого и А. П. Сергеева (2004) (автор главы «Жилищное право» — Ю. К. Толстой).
Глава 2
Объекты жилищного права
§ 1
Жилые помещения
В соответствии с действующим гражданским и жилищным законодательством жилые помещения как объекты жилищных и гражданских правоотношений бывают различных видов: квартиры, жилые дома, изолированные комнаты в квартирах или жилых домах. При этом жилым признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом, отвечает установленным санитарным, противопожарным, градостроительным и техническим требованиям и предназначено для проживания граждан (ч. 2 ст. 15 ЖК РФ).
На основании ч. 5 ст. 15 Кодекса общая площадь жилого помещения состоит из суммы площади всех частей такого помещения, включая площадь помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в жилом помещении, за исключением балконов, лоджий, веранд и террас.
Жилое помещение, являющееся объектом договора социального найма, как правило, должно быть благоустроенным применительно к условиям населенного пункта, в котором находится.
На основании ч. 3 ст. 15 ЖК РФ Правительство РФ Постановлением от 28 января 2006 г. N 47 утвердило Положение о признании помещения жилым, жилое помещение пригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу[38]. Названное Положение распространяется на все жилые помещения, находящиеся на территории России.
В Положении устанавливаются требования, которым должно отвечать жилое помещение. В частности, формулируются требования к несущим и ограждающим конструкциям жилого помещения, обустройству и оборудованию жилого помещения и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме (прежде всего с тем, чтобы предупредить риск получения травм, обеспечить удобство и безопасность передвижения и размещения), инженерным системам и т. д. Положением предусматривается, что жилые помещения, а также помещения, входящие в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, должны быть защищены от проникновения дождевой, талой и грунтовой воды и возможных бытовых утечек воды из инженерных систем; доступ к жилому помещению, расположенному в многоквартирном доме выше пятого этажа, за исключением мансардного этажа, должен осуществляться при помощи лифта, размещение жилого помещения в подвальном и цокольном этажах не допускается, размещение над комнатами уборной, ванной (душевой) и кухни не допускается (оборудование уборной, ванной (душевой) в верхнем уровне над кухней возможно в квартирах, расположенных в двух уровнях) и т. д.
По своей сути жилые помещения относятся к сложным объектам, т. е. они образуются из вещей, которые составлены искусственно из нескольких соединенных между собой частей[39]. В состав таких объектов всегда в качестве главной вещи входит само помещение, непосредственно предназначенное для удовлетворения жилищных потребностей граждан. Наряду с помещением в состав объекта входят другие вещи либо имущественные права. При этом их состав зависит от вида жилого помещения.
Гражданский и Жилищный кодексы предусматривают специальную регламентацию некоторых отношений, складывающихся при пользовании жилыми помещениями, находящимися в многоквартирных домах. При этом ГК РФ устанавливает, что собственнику квартиры в многоквартирном доме наряду с помещением, занимаемым под квартиру, принадлежит также доля в праве общей собственности на общее имущество дома, включая земельный участок[40].
В отличие от квартир право собственности на жилые дома (изолированные части жилых домов) допускалось при любой социально-экономической ситуации, ограничения были только по количеству и размеру. Вместе с тем на практике возникает вопрос о праве собственников жилых домов на земельные участки, надворные постройки и другое имущество, расположенное вне строения. Как справедливо отмечается в юридической литературе, только в единстве всех своих частей, связанных общим хозяйственным назначением, располагаясь на земельном участке, жилой дом и является объектом права собственности[41].
В Постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 27 августа 1980 г., не утратившем своего значения, указывается на то, что принадлежностью признается вещь, назначенная служить главной вещи и связанная с ней общим хозяйственным назначением. Если законом или договором не установлено иное, принадлежность следует судьбе главной вещи.
В числе построек, именуемых жилым домом, главной вещью признается строение, предназначенное для проживания. Остальные постройки служат для удовлетворения хозяйственных надобностей и не могут быть самостоятельным объектом права собственности на отведенном для постройки дома земельном участке.
Рассматривая конкретное дело, Пленум обратил внимание на то, что в договоре, заключенном сторонами, сказано о продаже дома и не оговорено, что подсобные строения не проданы. Из этого, учитывая вышеизложенное, суду надлежало сделать вывод, что договор заключен о продаже как дома, так и подсобных строений. В противном случае на одном земельном участке оказалось бы два собственника: один — жилого дома, а другой — подсобных строений, что недопустимо[42].
Анализ норм, изложенных в гл. 17 «Право собственности и другие вещные права на землю»[43]и в других главах ГК РФ, позволяет говорить о том, что наряду с правом собственности на жилой дом собственник всегда обладает определенными правами на земельный участок и некоторое другое имущество, обслуживающее жилой дом. При этом объем прав на земельный участок может быть различным.
В обоснование сказанного можно привести конструкцию, предложенную ГК РФ в ст. 552, где регламентируются отношения, связанные с земельным участком при продаже находящейся на нем недвижимости.
Принимая во внимание то обстоятельство, что жилое помещение относится к недвижимости, следует сделать вывод, что одновременно с передачей права собственности на жилой дом передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этим жилищем и необходима для ее использования. При этом возможны различные варианты.
Во-первых, и это, безусловно, главный нормативный и практический вариант, если продавец является собственником земельного участка, на котором находится продаваемый дом, покупателю передается право собственности либо предоставляется право аренды на соответствующий земельный участок.
Во-вторых, если продавец не является собственником земельного участка, на котором находится продаваемый жилой дом, покупатель приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях, на которых пользовался землей продавец дома.
Вплоть до начала 90-х гг. XX в. объектами права собственности не могли выступать комнаты в квартирах, они могли быть только объектами договора найма жилого помещения. Некоторое отступление от данного правила впервые наметилось с принятием законодательных актов так называемого переходного периода. Так, Законом РСФСР от 4 июля 1991 г. N 1541–1 «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» впервые было установлено исключение из общего запрета на приобретение в собственность гражданами комнат в коммунальных квартирах: «…местные Советы народных депутатов, предприятия, учреждения вправе с учетом мнения коллективов принимать решения о приватизации… коммунальных квартир»[44].
Впоследствии Закон РФ от 24 декабря 1992 г. N 4218–1 «Об основах федеральной жилищной политики» предоставил нанимателям, проживающим в коммунальной квартире, при освобождении соседних комнат наряду с другими возможностями возможность приобрести по договору купли-продажи освободившуюся комнату.
С принятием части второй ГК РФ окончательно закреплен правовой режим комнаты как самостоятельного объекта гражданского оборота, относящегося к жилым помещениям. Такое решение вряд ли можно отнести к достижениям законодательства, поскольку отдельные комнаты не могут в полной мере удовлетворить жилищно-бытовые потребности граждан. Однако законодатель не мог не отреагировать на сложившуюся социально-экономическую ситуацию в жилищной сфере. Сегодня сотни тысяч семей проживают в комнатах коммунальных квартир. Запрет на оборот комнат по существу означал бы ограничение прав граждан, в них проживающих, по сравнению с гражданами — пользователями других жилых помещений.
До введения в действие ЖК РФ на практике имели место случаи, юридическое обоснование которых встречало поддержку в литературе[45], когда при продаже комнаты применялось право преимущественной покупки собственниками других комнат данной квартиры. В обоснование приводились доводы о том, что здесь присутствует общая собственность на кухню и другие объекты общего пользования квартиры. По нашему мнению, право преимущественной покупки в таких случаях применяться не должно было, так как эта ситуация сходна с положением квартир по отношению к объектам общего пользования в многоквартирном доме, которое рассмотрено в гл. 10 настоящей работы.
Данный вывод стал еще более очевиден, поскольку 23 мая 2002 г. вступил в силу Федеральный закон N 55-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации“»[46], который нормативно закрепил положение, действовавшее по аналогии с положением об объектах общего пользования многоквартирных домов.
Вместе с тем следует отметить, что в процессе принятия ЖК РФ данное положение изменилось кардинально[47]. Безусловно, речь не идет о том, что кухни и другие объекты перестали быть объектами общего пользования в коммунальных квартирах. Речь идет об установлении права преимущественной покупки у других собственников в квартире. Так, в соответствии с ч. 6 ст. 42 ЖК РФ при продаже комнаты в коммунальной квартире остальные собственники комнат в данной коммунальной квартире имеют преимущественное право покупки отчуждаемой комнаты[48].
На основании ст. 42 ЖК РФ доля в праве общей собственности на общее имущество в коммунальной квартире собственника комнаты в данной квартире пропорциональна размеру общей площади указанной комнаты. Доля в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме собственника комнаты в коммунальной квартире, расположенной в данном доме, пропорциональна сумме размеров общей площади указанной комнаты и определенной в соответствии с долей в праве общей собственности на общее имущество в коммунальной квартире этого собственника площади помещений, составляющих общее имущество в данной квартире.
Необходимо отметить, что доля в праве общей собственности на общее имущество в коммунальной квартире собственника комнаты в данной квартире следует судьбе права собственности на указанную комнату. При переходе права собственности на комнату в коммунальной квартире соответствующая доля нового собственника равна доле предшествующего собственника этой комнаты.
Следует иметь в виду, что собственник комнаты в коммунальной квартире не вправе: осуществлять выдел в натуре своей доли в праве общей собственности на общее имущество в данной квартире; отчуждать свою долю в праве общей собственности на общее имущество в данной квартире, а также совершать иные действия, влекущие за собой передачу этой доли отдельно от права собственности на указанную комнату.
Конечно же, собственники комнат обязаны содержать общее имущество в коммунальной квартире. При этом доля обязательных расходов на содержание общего имущества в коммунальной квартире, бремя которых несет собственник комнаты в данной квартире, определяется долей в праве общей собственности (ст. 43 ЖК РФ).
При рассмотрении такого специфического объекта гражданского и жилищного права, как жилое помещение, нельзя обойти вниманием теоретическую дискуссию, посвященную сущности объекта.
По существу, сведение и анализ различных позиций, высказанных в литературе по данному поводу, первым произвел Б. М. Гонгало, который выделил «концепцию фикции», «концепцию пространства», а также «концепцию материального объекта»[49].
Разделяя концепцию материального объекта, полагаем необходимым высказаться о двух других.
По нашему мнению, рассуждать о жилищных помещениях как о несамостоятельной части недвижимого имущества (концепция фикции) или как об ограниченном пространстве (концепция пространства) можно, только сильно «возвышаясь» над жизнью, а также прошлым и действующим законодательством, где всегда, независимо от того, признавало государство категорию «недвижимость» или нет, жилое помещение признавалось и признается имуществом, вещью. Давайте вспомним ст. 156 ГК 1922 г., где жилое помещение рассматривалось как один из объектов договора имущественного найма, а также ст. 238, 295 ГК РСФСР, ЖК РСФСР, ст. 7 Закона СССР «О собственности в СССР». Недвижимостью признавал жилые помещения Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» (ст. 1), признает Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (ст. 1), ГК РФ (например, ст. 558, 601, 1137) и т. д.
Безусловно, многоквартирный дом может быть объектом правоотношений, например объектом договора купли-продажи[50], но только в тех случаях, когда он не заселен и когда не сформированы (не выделены в натуре) такие объекты, как помещения (жилые и нежилые). Собственно говоря, многоквартирным-то дом называется скорее в техническом смысле этого слова и только до выделения внутри него обособленных объектов. После этого объектами гражданского, жилищного права становятся помещения со всеми вытекающими правовыми последствиями.
Представляется необходимым обратить внимание на то, что в российском законодательстве наряду с понятием «жилое помещение» используется понятие «жилище». В гл. 1 настоящей работы анализировались конституционные положения, указывающие на «право на жилище», на «неприкосновенность жилища» и др.
Кроме того, термин «жилище» используется в Уголовном кодексе Российской Федерации[51](далее — УК РФ) и Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации[52](далее — УПК РФ). Так, в примечании к ст. 139 УК РФ под жилищем понимаются: индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд и пригодное для постоянного или временного проживания, а равно иное помещение или строение, не входящее в жилищный фонд, но предназначенное для временного проживания. Аналогичное понятие используется и в УПК РФ (ст. 5).
Очевидно, что данные понятия шире предлагаемых в гражданском и жилищном законодательстве.
§ 2
Жилищный фонд
Понятие жилищного фонда используется для характеристики той или иной совокупности жилых помещений. С определением жилищного фонда Российской Федерации проблем правового порядка практически нет[53], существует данное законодателем (ч. 1 ст. 19 ЖК РФ) понятие, в соответствии с которым все жилые помещения, находящиеся на территории России, составляют жилищный фонд Российской Федерации. При этом важно отметить, что в жилищный фонд не входят находящиеся в жилых домах нежилые помещения, предназначенные для торговых, бытовых и иных нужд непромышленного характера[54].
Определение структуры жилищного фонда складывалось в зависимости от действующего в конкретный момент законодательства. Так, ст. 5 ЖК РСФСР предлагала следующую классификацию. Жилищный фонд включал: 1) жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие государству (государственный жилищный фонд); 2) жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие колхозам и другим кооперативным организациям, их объединениям, профсоюзным и иным общественным организациям (общественный жилищный фонд); 3) жилые дома, принадлежащие жилищно-строительным кооперативам (фонд жилищно-строительных кооперативов); 4) жилые дома и квартиры, находящиеся в личной собственности граждан (индивидуальный жилищный фонд). Соответственно исследователи в то время ориентировались на положения ЖК РСФСР 1983 г.
В литературе последних лет предлагались различные основания классификации жилищного фонда.
После принятия Законов Союза ССР и РСФСР «О собственности» одни исследователи продолжали делить жилищные фонды в соответствии с ЖК РСФСР[55], другие предлагали классифицировать их по отнесению к той или иной форме собственности. После принятия 4 июля 1991 г. Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» исследователей классификации по формам собственности стало значительно больше[56].
Нельзя не обратить внимание на то, что Верховный Совет РФ, принимая в 1992 г. Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики», разделил жилищный фонд на частный жилищный фонд, государственный жилищный фонд, муниципальный жилищный фонд, общественный жилищный фонд, а также жилищный фонд в коллективной собственности. Анализируя данную классификацию, Ю. К. Толстой указывал на то, что здесь не соблюдено единство классификационного основания[57]. Соглашаясь с этим, вероятно, следует отметить то обстоятельство, что отступления от классификационных оснований содержались в одном из Законов, вносивших последние изменения в Конституцию РСФСР (в части определения форм собственности). Закон лишь спроецировал данные положения применительно к жилищному фонду.
С учетом положений Конституции РФ и ГК РФ ЖК РФ делит жилищный фонд по двум признакам: 1) по принадлежности к той или иной форме собственности и 2) в зависимости от использования.
По первому традиционному признаку, согласно которому жилищный фонд делится по принадлежности к той или иной форме собственности, жилищный фонд подразделяется на три группы (такая классификация используется в Конституции РФ (ч. 3 ст. 40), в ГК РФ (ст. 672), в ЖК РФ (ст. 19)):
1) частный жилищный фонд, в состав которого входят жилые помещения, принадлежащие на праве собственности гражданам и юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных организаций). В состав частного жилищного фонда в настоящее время входят помещения жилищного фонда общественных объединений и жилищного фонда жилищных и жилищно-строительных кооперативов;
2) государственный жилищный фонд, в состав которого входят жилые помещения, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации и субъектам Федерации и при этом находящиеся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных предприятий или учреждений;
3) муниципальный жилищный фонд, в состав которого входят жилые помещения, принадлежащие на праве собственности городским и сельским поселениям либо другим муниципальным образованиям, в том числе жилые помещения, находящиеся в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных предприятий или учреждений.
В литературе классифицировать жилищный фонд в зависимости от использования предлагалось достаточно часто[58]. В законодательстве впервые данный критерий нашел отражение в ЖК РФ. Согласно ч. 3 ст. 19 Кодекса в зависимости от целей использования жилищный фонд Российской Федерации можно разделить на четыре группы:
1) жилищный фонд социального использования — жилые помещения, предоставляемые органами местного самоуправления, государственными или муниципальными организациями либо уполномоченными на то органами для проживания по договору социального использования;
2) индивидуальный жилищный фонд — жилые помещения, принадлежащие гражданам на праве собственности и используемые ими для личного проживания и проживания членов их семей, а также юридическими лицами — собственниками жилых помещений (помещений для проживания граждан на условиях безвозмездного пользования);
3) коммерческий жилищный фонд — жилые помещения, используемые собственниками (гражданами, юридическими лицами и публичными образованиями) для сдачи гражданам по договору коммерческого найма (иному возмездному договору) или юридическим лицам в аренду с целью извлечения прибыли;
4) специализированный жилищный фонд — жилые помещения, предоставляемые органами местного самоуправления, государственными или муниципальными организациями либо уполномоченными на то органами для проживания отдельных категории граждан в порядке и на условиях, установленных законодательством.
§ 3
Учет жилищного фонда
В соответствии с ч. 4 ст. 19 ЖК РФ жилищный фонд подлежит государственному учету. При этом такой учет независимо от принадлежности жилых помещений осуществляется по единой для России системе и в порядке, установленном Правительством РФ. Государственный учет жилищного фонда наряду с иными формами его учета должен предусматривать проведение технического учета жилищного фонда, в том числе его техническую инвентаризацию и техническую паспортизацию (с оформлением технических паспортов жилых помещений — документов, содержащих техническую и иную информацию о жилых помещениях, связанную с обеспечением соответствия жилых помещений установленным требованиям).
Правительство РФ Постановлением от 13 октября 1997 г. N 1301 (с последующими изменениями и дополнениями) утвердило Положение о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации[59].
В соответствии с этим документом основной задачей государственного учета жилищного фонда в Российской Федерации является получение информации о местоположении, количественном и качественном составе, техническом состоянии, об уровне благоустройства, стоимости объектов фонда и изменении этих показателей. Государственному учету подлежат независимо от формы собственности жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания.
Государственный учет жилищного фонда в Российской Федерации включает в себя технический учет, официальный статистический учет и бухгалтерский учет. Основу государственного учета составляет технический учет, осуществляемый независимо от принадлежности жилищного фонда по единой для Российской Федерации системе учета путем проведения технической инвентаризации. При этом технический учет возлагается на специализированные государственные и муниципальные организации технической инвентаризации — унитарные предприятия, службы, управления, центры, бюро (далее — БТИ), которые осуществляют учет жилищного фонда в городских и сельских поселениях независимо от его принадлежности, заполняют и представляют формы федерального государственного статистического наблюдения за жилищным фондом в территориальные органы государственной статистики.
Официальный статистический учет жилищного фонда осуществляется Федеральной службой государственной статистики и его территориальными органами на основе обобщения форм федерального государственного статистического наблюдения за жилищным фондом, представленных БТИ, с периодичностью и в сроки, которые определяются в ежегодных федеральных программах статистических работ.
БТИ обязаны осуществлять:
во-первых, техническую инвентаризацию и паспортизацию жилищного фонда;
во-вторых, оценку и переоценку жилых строений и жилых помещений, в том числе для целей налогообложения;
в-третьих, информационное и консультационное обслуживание и иную деятельность, связанную с государственным учетом жилищного фонда.
С 1 марта 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»[60], который регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением государственного кадастрового учета земельных участков, зданий, сооружений, жилых и нежилых помещений, объектов незавершенного строительства (далее — объекты недвижимост
|
|
|
